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但是，冀察、鲁苏战区的正规军并不是按上述游击战的一般原则指导作战的。其受领的首要任务是“将正规军配置于各游击区，确保根据地”，其次才是“相机出击”。而确保根据地的主要手段仍然沿袭正面战场的“抵牛战术”，以阵地防御战抵抗日军。如1939年6月间，日军第5师团等向鲁苏战区鲁南游击根据地实施扫荡时，国民党当局记载第51军阻击由诸城南下的一股日军的作战经过：日军沿诸（城）莒（县）公路攻占枳沟第113师第339旅主阵地后，“继向清水沟阵地进攻，战况激烈异常，我军伤亡甚重，旋我第339旅奉令向金花山转移，敌乃趁势继续西迫……7日8时进占我337旅第674团蒋峪阵地后，复向小关进攻，守军1个排全部牺牲，阵地遂陷。近午，敌续攻大关，于历经血战后，亦陷敌手。我第674团团长率主力退守马鞍山，第3营占领太平山。同时，第337旅韩子乾旅长亦命该旅第673团于穆陵关占领阵地，以为策应。7日夜，第113师……依据战区总司令部作战指导，遂作如次之处置：1。以第678团在管帅镇附近占领阵地，阻敌西进。2。第339旅向金花山转移，阴止由安丘南下之敌。3。第337旅占领沂山山地……4。师长率师直属队于武家洼附近占领阵地。”作战的结果，阵地连续失陷，人员伤亡甚众，而部队被迫“全部转入沂山山区”。总司令部所在之朱位及副总司令沈鸿烈司令部所在之东里店等根据地“均告失守”。在没有后方、补充困难的敌后游击战场采用这种专守防御阵地战的作战指导，当然不仅不能发展，而且无法持久。国民党军方在编写的战史中也不得不承认“我鲁南游击根据地，虽据有地形之利，惟以山区交通不便、补给困难，尤以处于内线地位，在缺乏机动、出击之条件下，殊多不利。”〔84〕
更何况进入游击战区的各正规军部队不仅不习惯于经常灵活变换位置的“游”，也不愿主动找敌弱点，以运动战实施突袭的“击”，大多以不被日军围攻为满足；即使遭到日军分进合击，也不敢分散兵力、化整为零，仍以师、团为单位机动，很难保密。所以更易陷于被动，遭受较大损失。对规定的“相机出击”任务，国民党军事当局曾作如下分析：由于“‘相机’二字涵义含混，有欠明晰肯定，往往予部队以投机取巧之机会。虽明知可为而不为，不可为则更不为”，〔85〕因而自身损失较大，而消耗、消灭的日军则较少。
（二） 扰害人民失去了群众的积极支持
敌后游击战必须有人民群众参与，并得到他们的积极支持。刘伯承曾说过：“游击队要依靠广大的工农群众进行侦察警戒，要做到我们明白敌人，敌人不明白我们；我们能袭击敌人，敌人不能袭击我们。这首先要靠我们在政治上争取了广大工农群众才能实现。”而要做到这一点，必须使游击战与群众的利益密切结合。“没有和群众利益结合的游击战争，就不是游击战争了，而是‘别动队’”。〔86〕毛泽东说：游击部队“除军事部署以外，最主要的是紧密依靠乡村广大人民群众。”〔87〕否则不能发展、巩固根据地，不能牵制、消耗、消灭大量日军，不能达到建立敌后游击战区的目的。
但是进入敌后游击战区的“国军”正规部队囿于其性质及传统作风，且又得不到正确、必要的政治教育，所以积重难返，在对待群众方面依然故我，很少改进。初至敌后时还较为收敛，颇受当地群众的欢迎；时间稍久，许多将领和部队即故态复萌，“不思收复失地，反奸淫掳掠百姓，平日声色玩好，优游自得，军国大事置之度外”，〔88〕从而失去了群众的信赖，再也得不到群众的支持。
至于战区建立前即已在该地区活动的各种游击部队的情况则更为复杂。其中有“国军”撤退后由爱国人士自发组织起来的抗日人民武装，有未及撤走、留于敌后主动游击的“国军”部队，还有很多由土匪、流氓或帮会头目借抗日之名，欺骗、裹胁部分群众拉起的队伍。抗战初期风起云涌，很短时间内组建起名目繁多的游击队，其数量庞大，遍及各地。开始一段时间确曾造成强大的声势，并不断地破坏铁路、道路、通信线路及袭击后勤设施，给日军以一定程度的威胁。但当日军抽出兵力进行有计划的扫荡时，情况便发生了变化：真正抗日而又不太扰民的，能得到群众一定程度的支持和掩护，继续存在；那些不抗日却扰民的，则或被消灭，或变成纯粹的土匪团伙。至1939年战区成立时，存在的游击队已发生了初步的分化：具有强烈民族感、真心抗日的，大多转为中国共产党领导的人民抗日武装队伍；其他大部分游击队则被国民党军事当局编入冀察、鲁苏两战区的游击队或保安团队序列中。如鲁苏战区即编有18个游击区司令部，下辖67个保安团，另外还有1个保安师和38个保安旅。〔89〕这些番号极多的保安部队，虽然人员成分、军事素质和政治思想并不相同，但总的来说抗战意识和战斗能力是不强的。国民党军事当局对其不免有所袒护，但也不得不承认：“各省游击部队，分子繁杂，良莠不齐。一般干部多未接受军事教育，服从观念淡薄，军纪有欠严肃。故在协同作战上……为保存实力，甚少主动协力，彼此各自为谋”。〔90〕他们“往往自成系统，不相统率，甚至磨擦火并，游而不击”，〔91〕而在日军扫荡时，则埋枪逃走。于学忠曾指出：“查各保安部队及地方团队，每于敌人向我进犯时即将人员疏散，枪支埋藏。此举不但予敌以任意窜扰之机会，本身失却自卫能力……有违游击战之本旨。”〔92〕
随着时间的推移，这么多必须靠当地人民供应、补充而又得不到人民群众支持，又处在日军不时进行扫荡这一严峻形势下的敌后游击部队（包括正规部队），实难长期存在于敌后，于是再次发生分化：一部分投入中共抗日阵营，一部分被日军歼灭，而相当大的部分则彻底转向与抗日人民群众为敌的方面，投降了日军。据日军特务机关1940年的情况报告：“国民党游击队”“士气大为沮丧”，“投降倾向显著，已至日趋没落之地步”。〔93〕事实确是如此，不仅相当多的地方游击部队相继投敌，就是敌后战区的正规军也大批降敌。鲁苏战区第57军军长缪澄流企图投敌，后被粉碎；接着冀察战区副总司令兼第39集团军总司令石友三又阴谋投敌，被国民党处决。但这股逆流并未能遏止。冀察战区方面，新5军军长孙殿英、第24集团军总司令庞炳勋、第69军军长毕泽宇、游击第1纵队司令丁树本、第2纵队司令夏维礼、豫冀边区游击指挥官杜淑、冀察战区挺进第4纵队司令侯如墉、暂3师师长杨克友、暂4师师长王廷英、预备8师师长陈孝强等相继投敌。鲁苏战区方面，鲁苏战区游击纵队副总指挥李长江、游击第1支队司令丁丛堂、第2支队司令颜秀五、第6支队司令陈才福、第7支队司令秦庆霖、第11支队司令范杰、江苏保安第8旅旅长杨仲华、第39集团军副总司令兼鲁西行署主任孙良诚、新6师师长赵云祥、新181师师长陈光然、新13旅旅长黄贞泰、特务旅旅长郭俊峰、苏北四县游击总指挥徐继泰、新4师师长吴化文、苏北游击纵队第1支队司令吕其赓、山东游击队第2纵队司令厉文礼、苏北游击纵队第2支队司令张良才、山东保安第5师师长齐子修、山东保安第8旅旅长邱吉胜、第112师副师长兼第334旅旅长荣子恒、山东保安第4师师长刘景良等先后投敌。他们降日后，即在日军指挥下进攻游击战区内尚存的游击据点，加速了国民党军敌后游击战区的失败。
（三） 限制中共发展制造武装摩擦
国民党虽然在国难当头的严峻时刻与共产党合作抗日，但出于阶级的本质，它并未真正、完全放弃反共企图。抗战之初，日军正处于战略进攻阶段，侵略势头极为迅猛。大敌当前，国民党的“国军”与共产党的抗日武装合作得较好，抗战也很坚强。但即使在这种情况下，国民党最高当局的主要决策者们也不愿听到正确评价共产党英勇抗日的言论。如1937年9月间，正当华北日军长驱直入、“国军”连连败退之际，共产党的第115师在平型关以伏击战打死日军精锐的第5师团第21旅团一部千余人，获得了全国抗战以来第一个歼灭战的胜利，全国的民心、士气为之振奋，极大地鼓舞了全国军民的抗战意志与胜利信心。蒋介石却对此不高兴。他于1937年11月5日在南京的国民党最高军事会议上说：“现在一般人——本党的同志当然除外，要为共产党捧场，为共产党宣传，这种盲目的举动和错误的宣传如不及早纠正，影响所及，将使日本更有所借口来加紧侵略，国际上再将发生不良的反响，我们国家之前途，将更陷于危险的境地。现在由共产党所改编过来的军队，他们固然善于游击战，能够扰乱敌军的后方。但一般盲目捧共的人，即借此一点，毫不假思索的为他们作过分夸大的宣传，似乎只有这一部分军队才能够抗日……这种荒谬悖理的宣传，如不及早纠正，只有一天一天的助长共产党的嚣张。”“尤其看到现在社会上流行着的这一种宣传，并非全由共产党故意张扬出来的，而是由一般无常识的非共产党员……为共产党鼓吹。这实在是我们要严正的指导其改正过来的。”〔94〕
共产党领导的第八路军深入敌后实施战略展开，至1938年10月，已作战1400余次，歼灭日、伪5万余人，收复了大片国土，创建了晋察冀、冀鲁豫及山东等7个大的抗日根据地，开辟了广阔的华北敌后战场，钳制了大量日军，一定程度上遏制了日军的战略进攻，对正面战场“国军”的作战，在战略上给予了有力的支持。这对抗日战争来说，本是极为有利的局面。但由于共产党在积极抗战中不仅没有大的损耗，反而有了大的发展（从出师时的4万人，发展为15万余人），因而使国民党最高当局的主要决策者们大为恼火，开始作限制共产党的准备。1938年12月，蒋介石在陕西武功召开军事会议时，暗中指示第17军团军团长胡宗南积蓄力量准备反共，同时升任对武汉失守负有重要责任、被李宗仁正式电请军事委员会查办的胡宗南为第34集团军代总司令，并将陕、甘及豫西的大多数“国军”编入第34集团军序列，或明令胡宗南负责督训，以加强其掌握的兵力。胡宗南曾向第71军军长宋希濂透露过蒋介石的重要指示：“我们和日本人打了一年多的仗，中央的部队牺牲是这样大，但是共产党却利用这个机会，大大扩充势力，它们的军事力量，不仅控制了山西的大部地区，而且发展到了河北、山东、河南、安徽、苏北等地……这样下去，我们不是亡于日本，而是会亡于共产党……我们必须准备和积蓄我们的力量，我们必须限制他们。”〔95〕
事实果然如此发展。1939年1月，国民党的第五届五中全会通过了设立“防共委员会”的议案，确定了溶共、 防共、限共的方针。国民党正规军进入刚成立的冀察、鲁苏两敌后游击战区，按照《异党问题处置办法》和《沦陷区防范共党活动办法》限制共产党力量的发展，与共产党争夺敌后控制区。后来国民党给敌后游击部队的信中明确指示：“防止异党活动而消灭赤祸于无形，事关党国大计。”〔96〕这成为敌后部队制造摩擦的理论根据。
共产党早在1937年8月4日就向国民党提出关于敌后战场的建立与对待友军的原则：“游击战以红军与其他适宜部队及人民武装担任之”；〔97〕10月4日致电朱德、彭德怀等前方指挥员，指示对友军“应采取爱护协助态度”，“对动员民众应详告以政策方法，对他们多取商量，表示殷勤爱护之意，力戒轻视、忽视、讥笑、漠不关心及把他们置于危险地位等错误态度”。〔98〕为了在国共关系上粉碎“敌人的挑拨，汉奸的破坏”，消除“某些分子惧怕群众运动，以及党和八路军影响的扩大”，以免“影响抗日的团结”，同年12月24日又向各地、各部队的各级军政首长及政治机关下达命令，要求“在共同负责、共同领导、互相帮助、互相发展的口号下，与各统一战线的地方工作当局协商，群众工作的进行，必须注意尽量取得他们的同意与合作，从抗战利益出发，说服他们采纳我们的意见与建议。万一不能同意时，不应勉强，而应暂时让步。”“为避免不必要的磨擦，为减少可能发生的磨擦……对于友党友军及地方当局某些弱点，应采取善意的批评与建议，避免讥笑与�