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战，组织全国的抗日统一战线，发动神圣的民族自卫战争”。同时进一步调整了对国民党的政策，正式改“反蒋抗日”为“逼蒋抗日”。绥远抗战爆发之后，毛泽东、朱德、张国焘、周恩来等红军将领于12月1日代表全体红军，联名致函蒋介石，呼吁停止内战，将内战的部队开赴绥远抗日前线，“化敌为友，共同抗日”。并宣言：主力红军第一、二、四方面军现已集中完毕，准备立即开赴晋绥前线，为保卫华北、保卫中国而血战到底。
在日本加紧侵华、全国掀起抗日高潮的形势下，国民党内部也发生了变化：不仅主张抗日的人士增多，要求抗日的呼声增高，就连一向主张对日妥协的人士，在对日态度上也逐渐由软弱向强硬转化。1935年11月12日至23日，国民党在南京召开了第五次全国代表大会。蒋介石于19日作的政治报告中提出了“最后关头”问题。他说：“苟国际演变，不斩绝我国家生存、民族复兴之路，吾人应以整个国家民族之利害为主要对象，一切枝节问题，当为最大之忍耐”，“和平未到绝望时期，决不放弃和平，牺牲未到最后关头，亦不轻言牺牲”。这反映了蒋介石尚未放弃对日妥协的思想；但他还说：这种忍耐，是“以不侵犯主权为限度”，“以互惠平等为原则”，“否则即当听命于党国，下最后之决心”，“期达奠定国家、复兴民族之目的”。1936年7月13日，蒋介石在国民党五届二中全会上又对“最后关头”作了解释：“中央对外所抱的最低限度，就是保持领土主权的完整。任何国家要来侵扰我们领土主权，我们绝对不能容忍。”“假如有人真要强迫我们承认伪（满洲）国等损害领土主权的时候，就是我们不能容忍的时候，就是我们最后牺牲的时候。”“从去年11月全国代表大会以后，我们如遇有领土主权再被人侵害，如果用尽政治外交方法而仍不能排除，这个侵害，就是要危害到我们国家民族之根本的生存，这就是为我们不能容忍的时候。到这时候，我们一定作最后之牺牲。”
国民党、蒋介石在处理对日关系态度上虽然有了新变化，但由于蒋介石仍不肯放弃“攘外必先安内”的误国方针，于是出现了政策上的二重性。一方面，从1935年起，数次派人设法与共产党人接触，传达希望与共产党中央谈判的信息，并于1936年2月派董健吾进入陕北瓦窑堡，与中共中央取得了联系，开始了秘密谈判；一方面又仍然企图收编红军，坚持“剿共”，企图以武力消灭共产党，表明其消灭共产党的宗旨不变，而策略上有所改变。
1936年6月发生了两广事变。陈济棠、李宗仁等在广州召开国民党中央委员会西南执行部和西南政务委员会联席会议，要求国民党中央和国民政府立即抗日，出兵反对蒋介石。蒋介石不得不致力于粤桂，对西北“剿共”一事无暇顾及。10月间两广事变平息，蒋介石立即去洛阳部署围攻陕北红军。11月间又发生了伪蒙军在日本支持下入侵绥远的战事，对红军的进攻再度推迟。绥远抗战结束后，蒋介石于12月4日飞抵西安，威逼张学良、杨虎城率部进攻红军。张、杨在多次进谏无效、遭到蒋介石的斥责后，于12月12日扣留了蒋介石等国民党政要10余人，发动了西安事变。共产党从抗日全局出发，派周恩来、叶剑英等去西安进行调解和谈判。24日蒋介石接受了停止内战、联共抗日等条件，25日离陕回京。西安事变的和平解决，为推动国共第二次合作、共同团结抗日铺平了道路。
1937年2月，国民党召开五届三中全会。共产党致电该会，提出实行国共合作共同抗日的五项国策和四项保证。五项国策是：一、停止一切内战，集中国力，一致对外；二、保障言论、集会、结社之自由，释放一切政治犯；三、召集各党、各派、各界、各军的代表会议，集中全国人才，共同救国；四、迅速完成对日抗战之一切准备工作；五、改善人民生活。如果国民党同意以此为国策，共产党保证：一、在全国范围内停止推翻国民政府之武装暴动之方针；二、工农政府改名为“中华民国特区政府”，红军改名为“国民革命军”，直接受南京中央政府与军事委员会之指导；三、在特区政府区域内，实施普选的彻底民主制度；四、停止没收地主土地之政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领。国民党五届三中全会经过激烈的争论，通过了实际上接受共产党关于国共两党合作抗日的决议案。这次会议标志着抗日民族统一战线初步形成。2月至6月，共产党代表周恩来、叶剑英、林伯渠等与国民党代表顾祝同、张冲、贺衷寒以及蒋介石等，先后在西安、杭州、庐山进行了多次谈判，最后蒋介石在原则上承认国共合作抗日，同意将红军编为3个师，人数4。6万人。此后，中国国内的形势进入一个新的阶段，奠定了全面抗战的基础。
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第二部分：从“九一八”事变到西安事变
国民政府的抗战准备
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从“九一八”事变到卢沟桥事变的6年中，国民政府对日本帝国主义的侵略采取了妥协、退让的政策。“攘外必先安内”的误国政策给中华民族带来了丧权辱国的恶果。但随形势变化，国民政府在“安内然后攘外”的政策指导下，着手进行抗战的准备。
（一）确立国防领导体制
1925年7月，广州国民政府成立时曾设立军事委员会。1928年8月，在国民党召开的第二届第五次中央全会上宣布撤销军事委员会。1932年1月28日日军侵略淞沪，因此3月1日召开的国民党第四届中央执行委员会第二次全体会议决定恢复军事委员会，“其目的在捍御外侮，整理军事”，由其负责“国防绥靖之统率事宜”，第一次将国防的内容写进军事委员会的组织大纲。
1935年，由于日本侵略步步加紧，国民政府将1932年11月在参谋本部所设的国防设计委员会与兵工署资源司合并，改组成立资源委员会，直隶于军事委员会。该会掌理人才和物资资源的调查、统计与计划研究，工作重心为与国防有关联的重工业建设。规定凡国防上所必需，经济上有统筹之必要，以及规模宏大、需要特殊设备和技术之事业，均由国家经营。1935年12月，日本策动的“华北自治”运动日见猖獗。在日本咄咄逼人的压力下，12月6日，国民党第五届中央执行委员会第一次会议决定在政治委员会之下设立国防委员会。该委员会和法制、内政、外交、财政、经济、教育、土地、交通等专门委员会平级。此时的国民政府一方面准备抵抗日本侵略，一方面又避免刺激日本，国防委员会和其他8个专门委员会平列，因而国防委员会并没有突出的地位。
1936年春，军事委员会内增设首都警卫执行部（内分3组），主管对日国防事务。此为军事委员会在组织职能上第一次作出对日国防的表示。
同年7月10日，国民党召开五届二中全会。会议于13日将组织国防会议及粤桂两省军事、政治的调整案一并议决，通过了《国防会议条例》。该会隶属于中央执行委员会，其任务是讨论国防方针及关于国防各重要问题。审议事项有：一、国防方针；二、国防外交政策；三、关于国防事业与国家庶政之协进事宜；四、关于处置国防紧急事变事宜；五、国家总动员事宜；六、关于战时之一切组织；七、其他与国防相关联之重要事宜。国防会议议长、副议长各由军事委员会委员长和行政院院长担任。因两机构的长官均为蒋介石，故国防会议由蒋掌管一切。成员包括三部分：一是中央军事机关各长官，包括军事委员会副委员长、参谋总长、军事参议院院长、训练总监、航空委员会委员长；二是行政院各有关部，包括军政、海军、财政、外交、铁道、交通各部；三是由中央特别指定的军政官员，为各地绥靖公署主任、省主席，包括两广地方实力派的头面人物李宗仁、白崇禧、陈济棠、余汉谋等。该会是在全国抗日热情进一步高涨的情况下成立的。
西安事变后，全国上下初步形成了团结抗日的局面。1937年2月，在国民党五届三中全会上，主席团提议，为国防的需要设立国防委员会。大会通过并由中央政治委员会第三十七次会议通过《国防委员会条例》，依条例成立了国防委员会。这个机构和前已成立的国防会议有很大的不同。不同点为：
第一，国防委员会级别高，为“全国国防最高决定机关，对中央执行委员会政治委员会负责任”。
第二，国防委员会是一个实权机构。其职权是：国防、外交政策之决定，国防作战方针之决定，国防费用之编制与筹备，国家总动员事项之决定，国防紧急事变之审议，其他与国防有关重要问题之决定。另外，“为便利决议之执行”，直接秘密指导国民政府的军事及行政各高级机关，并督促其完成。
第三，把“国防作战方针”和“国防紧急事变”提到了很高的位置，规定“其行动应绝对秘密”，“凡参与会议者及工作人员不得将任何决定事项向外发表”。
第四，组织机构扩大。该机构设主席、副主席各一人，以中央政治委员会正、副主席兼任之。其组织成员包括：（一）中央执行委员会常务委员、中央监察委员会常务委员、中央执行委员会常务委员会秘书长、中央政治委员会秘书长；（二）五院院长；（三）行政秘书长，内政部、外交部、财政部、交通部、铁道部、实业部、教育部各部部长；（四）军事委员会委员长、副委员长，办公厅主任，参谋本部总长，军政部、海军部部长，训练总监部总监；（五）全国经济委员会常务委员（包括了党、政、军各方面的高级长官、实权人物）。地方各实力派人物因与领导全局、决策重大问题关系不大，因而没有安排。从另一面看，这说明在抗日这个重大问题上，全国各地的实力派与中央已趋于一致（当然也有对作战机密的考虑）。该机构是国民政府党、政、军一元化领导之肇始。
国防委员会成立不到4个月，全面的抗日战争爆发了。
（二） 确定和建设战略后方
战略后方是坚持战争、争取胜利的依托，是支持长期战争的稳定的政治、经济后方。抗日战争时期正面战场的战略后方，是指正面战场上我方军事第一线后面的广大地区。由于战局变化、战线移动，战略后方的地域范围也随之变动，因此在地理上它是一个相对的概念。但对于支持长期战争、稳定军心民心，则要有一个相对稳定的后方基地。这里所指的抗日战争的战略后方，是包括川、滇、黔、西康（1955年撤销）等西南四省和陕、甘、宁、青、新这西北五省比较稳定的地区。从国民政府战前的注视点和在整个抗日战争中发挥的作用来看，战略后方的重点在西南四省，中心在四川。
1932年日军侵略淞沪，南京国民政府即认识到东部易受攻击，很不安全。同年7月，军政部就兵工厂布局问题曾提出：“依国防形势论，全国军用各厂须在平汉路、粤汉路以西交通便利之地，而置重点于长江、长城间。”尔后便将军工企业重心西移，开始在内地营建重工业工厂。
1934年12月底，蒋介石派遣军事委员会南昌行营第一厅厅长贺国光为首、由78人组成的参谋团入川，一面运筹、督导“围剿”红军的作战，一面整理四川的政治、军事，开始经营西南。
1935年4月，蒋介石任命吴忠信为贵州省主席，国民政府的党、军、政势力迅即占领了贵州。在四川，同年2月任命刘湘为主席，接着又通过组织峨眉训练团等措施，整顿了四川的军事、财政、金融，推行了保甲制度等，加强了国民政府在四川的影响。
1934年2月，国民党中央决议设立西康建省委员会，任命刘文辉为委员长。1935年7月，西康建省委员会在雅安正式成立，将西康建省正式提到日程上来。这也是战略后方建设的一部分。
到1935年底，国民党中央势力在四川、贵州站稳了脚跟。蒋介石认为“川滇黔为中华民国复兴的根据地……只要川滇黔能够巩固无恙，一定可以战胜任何强敌，恢复一切的失地，复兴国家”。他进而明确指出：“将向来不统一的川滇黔三省统一起来，奠定我们国家生命的根基，以为复兴民族最后之根据地……从此不但三年亡不了中国，就是三十年也打不了中国。”关于四川在战略后方