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分为十道。
派去监察的御史，称为“监察使”，后改“巡察使”、“按察使”，最后称“观察使”，意思就是作为中枢使者，观察地方行政。
然后中枢为了更好地“观察”（监督）地方官，任命的监察使便常驻地方，由监督者变成地方官的上一级长官。
所以，唐代的监察使，从一开始的监察，演变成后来的最高地方行政长官，但这种架构并不是正常官制，仅仅是因为朝廷需要监督、控制地方所以应运而生。
在歌舞升平的内地，监察使统领地方行政，在边疆，监察使必须在边防重地驻留，中央朝廷需要监察使对地方事务进行随宜应付，临机决断。
于是，强化版的监察使就变成了节度使。
监察官演变为方镇大员，军民合一，这样的演变，其实已有先例，那就是刺史。
刺史，就字面意义来说就是监察官，“刺”是检核问事的意思，即监察之职，“史”为“御史”之意。
刺史一职，出现在秦，设立本意就是监察官，到了西汉，有十三刺史部，刺史作为皇帝的鹰犬，监察地方行政。
但经过数百年演变，刺史由监察官变成了地方官，同样，唐代的监察使也经历了这一过程，变成了第一级的地方官节度使。
监察者变成原来的监察对象，这是历史的循环，意味着这一现象是必然趋势，不以人的意志而改变，而唐代的节度使出现后，慢慢集权，治军、治民、收税、人事都渐渐集中在节度使手中。
后果，杨济不用说，宇文温也知道。
那么，为什么李唐的节度使会做大呢？
很简单，外因是李唐幅员辽阔，开边战事频繁，又要防备边疆强敌，所以边疆节度使需要集权，以便随机应变，和契丹、突厥、回鹘等边境势力打交道。
那么朝廷为了提高效率，必然就要放权，以便提高节度使的办事效率。
这是必然的结果，否则边疆节度使遇事不得独断，事事都要请示中枢，不但贻误军机，也失去了节度的意义朝廷派你到地方，就是要现场办公、做决定，你现在大事小事都要请示朝廷，那朝廷要你何用？
所以，对于中枢来说，想要加强对地方的控制，想要边疆大吏高效处理军务、政务，那就得放权，代价就是随着时间流逝，这些边疆大吏必然集权，接着尾大不掉。
如果，节度使定期更换，定期回中央任职，并且不能同时兼任几个节度使职务，这一趋势可以缓解，却无法逆转，因为越往后，出问题的概率就越大。
只要中枢出了幺蛾子，节度使失控是必然。
为什么中枢会出幺蛾子？因为皇帝也会犯错。
开元盛世前期，得天子宠幸、兼任数个节度使职务的王忠嗣，是皇帝李隆基的养子，自幼长于皇宫，深得信任，却因为奸相李林甫作梗，污其试图和太子发动宫变，被本来就猜忌太子的李隆基疏远，最后郁郁而终。
李隆基觉得从小养大的养子王忠嗣靠不住，但却对胡人安禄山青睐有加，毕竟这位胖胖的，憨憨的，一看就是好人不是？
后果么。。。
“陛下，微臣说了这么多，实际上是想建言”
“够了！”
宇文温摆了摆手，制止杨济说下去。
对方接下来要说的，他明白，但一个臣子说出这种内容，不合适，如果对方奉行明哲保身，就不该说，说了，只会后患无穷。
那么对方想说的是什么？宇文温知道。
陛下英明神武，却不能保证子孙个个如此，到时候出了昏君，驭下失了分寸，导致边疆大吏失控，那么另一种安史之乱，是迟早会发生的。
所以，不如趁着现在将制度建设好，在确保一定行政效率的同时，堵住边疆大吏做大的制度漏洞，日后即便子孙昏了头，有制度限制，好歹不会酿成大祸。
所以，借鉴明代的三使司制度，可行。
这种话，明摆着说皇帝总会有不肖子孙，所以为了防止儿孙败家，赶紧提前做好预防措施，把地方官文武分途的制度建设好，为此，付出财政负担加重的代价也值得。
道理没错，但忠言逆耳，不要说皇帝，就是寻常人家，被别人说自己子孙迟早要败家，大部分人心里都会有芥蒂。
寻常人家，心里有芥蒂大不了少来往，可皇帝对某个臣子有芥蒂，这臣子的前途可就堪忧了。
杨济应该知道这一点，却依旧选择劝谏，宇文温决定还是不让对方说出来。
他不想让杨济落个口实，日后自己老了愈发多疑，便有了猜忌杨济的理由。
天子身处权力巅峰，是一个孤家寡人，好不容易能有个真心朋友，必须珍惜。
“奇怪，朕忽然想起来，确实说过‘能用钱解决的问题，那就不是问题’。”宇文温笑起来，又喝了一杯茶，“只是，地方行政机构相互掣肘，必然导致行政效率下降”
“文武分途若操作不当，变成“文贵武贱”，变成宁可削弱军队战斗力，也要防止武将做大的赵宋范儿，那可如何是好？”
“对此，你有何好建议？”
。
第四百四十三章 军区和政区（）
“陛下所问，其实陛下应该有了答案，微臣不敢班门弄斧。”
“你为什么会有朕无所不知、无所不能的念头？”
“呃微臣惶恐，那就班门弄斧了。”
“讲。”
杨济闻言喝杯茶润喉，将自己的想法和盘托出。
首先，因为时代不一样，所以，周国没必要‘照抄’李唐的行政区划和地方行政制度，文武分途可以提前实现。
一如他先前建议，将全国的总管府合并、裁撤，争取降到二十个以下，然后这个一级地方行政区划，分制都、布、按三司，分别管理治安、民政和监察职能。
总管府本身的军政职能，由十六卫大将军府管辖的各地驻军承担，一旦出现大规模叛乱，军府自然会集结府兵迎头痛击，如果还不行，中枢就调兵来平叛。
如此一来，总管府之“总管”就名不副实，所以总管府这个一级地方行政区划要更名，至于更名为行台、道、路、省，其实都无所谓。
每个一级行政区划的都指挥使司负责处理较为严重的治安事件，譬如剿匪、镇压小规模民变等，还承担地方官弹压辖境内豪强大户、强宗著姓的职能。
都指挥使司直辖的武装力量是武装警察。
武装警察的人员，可以抽调辖境军府的府兵组成，这也可以算是府兵的“番上”，因为军府和府兵是现有的，所以不存在扩编、大幅增加开支的问题。
府兵本来就要定期到京城或者总管府治所“番上”，现在无非是“番上”后的服役方式不同。
反正如今天下无事，这些府兵在治所驻扎也是无所事事，那么承担武装警察的责任，也同样是在发挥作用。
布政使司负责处理民政，但在行使职能时，必须有普通警察（刑警、治安警、户籍警等）协助，负责一般的治安工作以及“执法”。
普通警察队伍不归都指挥使司官，其组建需要新招募人手，所以会产生不小的开支，但为了确保布政使司顺利开展工作，这是必须的。
提刑按察使司监察地方官，因为有“提刑”二字，所以还负责对地方官的案件审理结果进行“复核”（对司法进行监察），然后将复核意见同地方官的审判结果一起上交刑部。
所以，提刑按察使司有“提刑”（司法监察）和“按察”（行政监察）职能，刑部和御史台都是其上级，那么主官为“按察”（由御史台任命），副官为“提刑”（由刑部任命），可以解决这个主次问题。
提刑按察使司在行使职能时，也需要警察协助，那么问题来了普通警察的直属上级是谁？
当年参与组建警察队伍的杨济建议，由朝廷直辖的警察总机构对各级地方警察机构进行管理，地方行政区划对应的警察机构，当地主管民政的长官可以全权指挥警察，但警察机构内部人事无权过问。
如此一来，地方分为都、布、按三司佐以警察机构，可以实现军、政分离（文武分途），又能有效维持治安，监察机构也没必要演变为新的行政机构。
说到这里，杨济开始由衷称赞宇文温构思并实现的警察制度，他作为当事人，是真真切切体会到警察制度的好处。
对此，宇文温把嘴一撇“马屁拍得极其生硬，朕听了都觉得尴尬，你自己呢？”
杨济干笑“陛下说得是，微臣献丑了。”
“好，你说了这么多，朕来挑刺。”
宇文温同样喝了一杯茶润喉，开始挑刺“首先军府本就自成体系，有个婆婆——十六卫大将军府，你现在给地方军府加个婆婆——都指挥使司，让小媳妇听谁的？”
“地方治安需要府兵，朝廷召集军队出击也需要府兵，当两者需求出现矛盾，哪个机构来协调？是不是要再加个上级机构？怕不是要叠床架屋？”
“其次，军务由驻军承担，一旦出现武装警察镇压不了的民变和叛乱，由驻军来解决，那么好，这个‘镇压不了的民变和叛乱’的定义得由谁来下？”
“某处宗族大规模械斗，双方‘参战’人员近万，男女老少都上阵，都指挥使觉得场面要失控，让驻军出动救急，驻军将领觉得这破事值得老子上大炮？万一事后苦主四处哭诉老子屠杀百姓，怎么办？”
“婆婆多，小媳妇很难做的！”宇文温边说边敲食案，“你又不是没有政务经验，怎么就没想到这个问题？”
杨济有些讷讷“这不，微臣只是初步构想，先把框架提出来嘛”
“好吧，作为一个长呃，朕和你分享一下经验。”
宇文温再喝一杯茶润喉，然后将他的看法一一道来。
他的见识远超杨济，所以，文武分途该如何实现，实际上对他来说不难，“适度借鉴”就可以。
以国内而言，原则就是实行新式军区制，当然，具体名字有待商榷。
军区制，其实在这个时代就有，诸如行台、总管府、都督区实际上也可以称为军区制，无非是军区和政区（行政区划）合一，军区长官兼任政区长官，文武兼备。
为何会出现这种情况呢？
很简单，军区的军事行动，需要调集辖区内的物资，需要征发百姓服兵役、为作战服务。
与此同时，辖区内的豪强大族、强宗著姓对于官府而言是刺头，行政官员想要“降服”这些刺头，手中没兵说话都不敢大声。
所以为了确保军、政的高效率和降低统治、作战成本，军区长官兼任政区长官是必须的。
代价就是军区长官容易尾大不掉。
但新的军区制不一样，军区和政区是分离的，或者说，军区的覆盖范围和政区的范围是不同的，军区长官不会兼任政区长官，反过来也是如此。
若重新划分政区，可以是宇文温所熟知的河南省、河北省、山东省、山西省、江苏省、江西省等省一级行政区。
但军区却不需要这么多，一个军区的军事辖境，可以横跨几个政区。
以周国国内而言，搞不好十个大军区就够了。
宇文温当然不会照搬后世的七大军区，而是引入单纯的军区概念，对周国国内进行军事行政区划的划分，军区长官不管民政，也不管税收，只管军事。
各级行政区的普通治安管理，由民政机构负责，军区长官的升迁都是在武职官体系里进行，民政长官的升迁，都在文职官体系里进行，两者不会有交集。
如此，就实现了文武分途。
此举杜绝了地方官割据自立的可能，但如此一来，掌管军权的军区长官不就有了尾大不掉、割据自立的可能？
不会，因为朝廷甚至不需要控制粮食供应，只需要控制军械和火药即可。
当火炮、火铳成为军队的主战装备，当军队实现热兵器化之后，朝廷控制住军械和火药的生产和运输，就能有效掣肘地方驻军。
各大军区长官，不会有机会染指军器监，各大军器监（包括能制造大炮的少数几个军器监），其管理和守卫都轮不到军区说话。
军区长官想造反，且不说首先得解决军令、军政分行的限制，就说干掉军中的监察官（监军等）也许很快，击溃地方官的武装警察队伍也许不难，但要攻打城池，就得面对城防火炮。
与此同时，还得攻占最近的军器监以夺取火铳、火药。
在那之前，中央派出的平叛大军已经乘坐火轮船杀到了。
即便双方对峙，没有军器