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军士、民夫、徭役所吃的）？”
“随后，帝国又在岭南设立南海郡、象郡和桂林郡，留几十万大军驻守在那里。然则岭南之地无法自给自足，还依赖于中原的粮秣之供给！这些陛下可都知道？！”
看来邹衍这个治粟内史当得是挺憋屈的，毕竟作为管理财政的人，邹衍很抠门，每天看着这么多的钱粮，从自己的口袋里流出去，他焉能不痛心疾首？
这时，在一侧的韩凭又道：“陛下，臣不敢苟同陛下欲将塞外之地纳入帝国的版图的想法！岭南三郡，已经让帝国的财政吃紧了，若是再将塞外之地并入帝国，要设立多少的郡县？帝国的官吏都敢去那里上任吗？我大宋国还有那么多的黔首可以迁徙到塞外吗？”
子偃闻言，最终还是眉头一皱道：“朕决意将塞外并入帝国的版图，诸卿切勿再多说了。朕要你们商议的，是如何治理这塞外之地，而不是劝谏朕放弃这些得之不易的地方！”
子偃对于土地的渴望，真是让人摸不着头脑！
子干听到这话，不由得幽幽地叹了口气，说道：“陛下，既然如此，臣只能是建议实行军事占领。”
“军事占领？”
“不错。以帝国当前国力，只能支持军事占领塞外！塞外的胡人都是不服王化，桀骜不驯之人，屡屡作乱，叛乱不断，只有重兵镇压方可！而如果还要继续迁移中原的黔首前往塞外屯边的话，且不说中原空虚，极其容易造成动乱，而且塞外已经沦为马贼的胡人想必是不会允许外来人占据他们的地盘的。”
闻言，子偃微微颔首道：“军事占领不是长久之计，却可暂时解了帝国的燃眉之急。”
忽而，子偃看见作为百官之首的丞相鹖冠子在那里沉思，三缄其口，子偃不由得蹙眉道：“鹖冠子，你认为呢？”
值得一提的是，前丞相苏秦在去年已经逝世，而继任的，正是鹖冠子。
鹖冠子听见皇帝在询问自己，顿时出列道：“陛下，只是在塞外实行军事占领的话，可能不太完善。以帝国目前的国力，无法进一步移民屯边，在塞外设置郡县治理，不过臣以为，咱们可以换一种法子去治理塞外。”
“说说你的看法。”
鹖冠子作揖道：“陛下，塞外的戎狄部落林立，帝国虽然已经征服了这些胡人，但是没有强兵镇压的话，只怕无法行之有效地治理塞外！而如果驻守塞外的军队过多，帝国承担不起，过少，恐怕塞外的胡人作乱，会给帝国带来许多不必要的麻烦！”
“所以，臣以为，应当在塞外设立几个行政机构，军事占领的同时，派出学子和官吏到塞外教化胡人，且让塞外的胡人部落，派出其头领之子嗣到朝歌，学**国先进的文化，化胡为夏，乃同化塞外胡人，做到华夷为一家的地步！只有这样，才能对塞外进行实质化，行之有效的管理，而不仅仅是名义上的占领！”
第698章 都护府（）
“善。”子偃微微颔首，又垂询道，“那么帝国要在塞外设立怎样的行政机构？又该设立几个？又如何真正地对塞外进行治理？”
闻言，鹖冠子低着头道：“陛下，臣适才已经想过了。臣以为，应当按照塞外各部族的生活习俗、族别、语言等划分，塞外有东胡、匈奴、月氏、丁零等几十个游牧民族，大小不一，不过可以大致上分为三大部，即匈奴、东胡和月氏，诸如丁零、娄烦、林胡等不过是人口十几万的部族，可以忽略，并入该部。”
“这么说，丞相是认为应该在塞外设立三个大的行政机构吗？”子偃眯着眼睛道。
“是的。”鹖冠子回答道，“为了对塞外进行有效的管理，只有如此！”
“善。”
公元前290年，在征服了整个塞外之后，为行之有效地治理这片广袤的疆土，子偃采用丞相鹖冠子的提议，对塞外实行了一种全新的军政管理制度。
宋帝国在塞外设立了三个行政机构——都护府！
“都”为全部，“护”为带兵监护，“都护”即为“总监护”之意。
都护的职责是“抚慰诸藩，辑宁外寇”，凡对周边民族之“抚慰、征讨、叙功、罚过事宜”，皆其所统。都护府置都护、副都护、长史、司马等职，掌统诸蕃，又置录事参军事、录事、诸曹参军事、参军事等，有大、上、中之分！
西域都护的官职与中原的“郡”是同一等级，“都护”相当于内地的郡督尉。
不过宋帝国设立的这个都护府，可不同于历史上的汉王朝的西域都护府那样当个摆设而已。
就一个西域都护府来说，在汉武帝时期的张骞通西域后，丝绸之路和西域才真正被西汉王朝所重视。
但由于实力和地域的原因，在近半个多世纪后，即汉宣帝神爵二年（公元前60年），西汉才在西域设立都护府，骑都尉郑吉被任命为第一任西域都护，驻扎地点为乌垒城。
根据《汉书》卷九十六下《西域传下》的记载，“乌垒，户百一十，口千二百，胜兵三百人。城都尉、译长各一人。与都护同治。其南三百三十里至渠犁。”
而根据《汉书·百官公卿表》中的记载，“西域都护加官，宣帝地节二年初置，以骑都尉、谏大夫使护西域三十六国，有副校尉，秩比二千石，丞一人，司马、侯、千人各二人。”
也就是说，西域都护府所掌握的兵力仅仅为300人，而西域都护的官职、地位也仅仅与太守（郡太守是两千石）相当，并不显赫。
从这个意义上说，西域都护府很可能只是西汉派出的带护卫队的使馆机构，谈不上真正对西域有实质性的控制。而其能否发挥作用，很大程度又与西汉的强大与否相关。
如《汉书》卷九十六《西域传上》说的，“神爵二年，乃因使吉并护北道，故号曰都护。……于是徙屯田，田于北胥鞬，披莎车之地，屯田校尉始属都护。
都护督察乌孙、康居诸外国，动静有变以闻。可安辑，安辑之；可击，击之。都护治乌垒城，去阳关二千七百三十八里，与渠犁田官相近，土地肥饶，于西域为中，故都护治焉。”
从这段记载可以看出，横穿戈壁沙漠、距离太远的西域都护府几乎不可能得到本土的后援（事实上也没有发生过），因为后勤没有保障这才必须在当地屯田养活自己。
而其职责，现在很多人都认为是统辖西域诸国之类，其实就实力而言，未免太高看了。
事实上，所谓西域48国也仅仅是一些绿洲城邦的组合，如果只对付其中一两个，3百职业兵士大概也就够了，因为这些绿洲城邦本就是吹弹即破的墙头草，谁强大服谁呗！
据记载，自郑吉为西域都护至西汉末，前后任西域都护者18人，姓名见于史册的有10人，除郑吉外，还有韩宣、甘延寿、李崇等，这些人大概就相当于武装大使级别的人物吧。
而从他们的职责看，更多是维护西方与西域各国的关系（尤其防止他们与北方的匈奴勾结），另外，就是保护丝绸之路的安全，以保障西域各国与西汉的贸易利益。
然而，因为缺乏后援的缘故，西域都护府究竟发挥了多大作用，其实也很难考量。事实上，有些都护非但不能起到安抚西域诸国的作用，反而有被后者所杀的例子。
如汉明帝时期派陈睦当都护时，第二年就因为焉耆、龟兹叛乱而被杀了。而在汉安帝永初元年，西域都护府干脆就被裁撤了。
此后，因为内乱的缘故，中原王朝再无力西顾，西域也不再受中原牵制，西域都护府也就此退出了历史的舞台。
东汉末年天下三分，中原王朝也没有放弃对西域的控制，曹魏仍旧设置了“西域长史府”统辖天山南北。
后来的唐朝也延续了这个传统，设立“安西都护府”，最强盛时除了天山南北，还包括了帕米尔高原（不周山）甚至抵达波斯东部。
唐朝的安西都护府，其军事意义更加重大明显，而当时西域各国基本已经消亡，安西四镇的意义在于抵抗不断东侵的阿拉伯帝国与南方的吐蕃帝国。
然而在与吐蕃的长期战争中，唐朝两次主动放弃安西都护府，也多次被迫落入吐蕃手中，唐德宗之后，安西四镇彻底丧失。
此番宋帝国设立的三大都护府，其实与后来的唐王朝设立的都护府如出一辙，甚至职权更大！
子偃决定在塞外设立安东、西域、北庭三大都护府，派重兵驻守。
不过，当鹖冠子再次在朝堂上，提出要设立这个都护府的时候，遭到了许多大臣的反对。
子干声色俱厉地道：“丞相，你如此怂恿陛下设立都护府，养虎为患，是何居心？”
“子干大人，老朽不明白，设立都护府为何是养虎遗患之举，难道就只是大都护的职权太大了吗？”
“不错！”
子干低声喝道：“这大都护，虽说秩比两千石，与国内的郡守一般，但是其职权何其之大也？就像丞相你适才提议的一样，大都护拥有所辖之地的军政大权，对所辖之地的胡人有抚慰、征讨、叙功、罚过事宜，这手握重兵还有治理地方的能力如何使得？”
“这不就是跟一个独立的王国一般了吗？丞相你这不是怂恿陛下，将好不容易打下的塞外之地，又分封给他人了吗？万一大都护反叛，危及地方，你该当何罪？”
闻言，鹖冠子不由得哑然失笑道：“子干大人多虑了。请问，这一个独立的王国应该拥有怎样的权力？”
“这……应该是军事、政治、邦交、经济等权力。”
“不错。”鹖冠子微微颔首道，“但是帝国只赋予了大都护军事、行政这两个权力，诸如经济、邦交、政治之权还在帝国的手中，在皇帝陛下的手中！那么大都护如何凭借一隅之地反抗呢？”
子干听到这话，不由得扛了一下道：“谁说不可？是，现在帝国无比的强盛，皇帝陛下又英明神武，威加海内，无人敢反，但是在帝国衰落之后呢？帝国能保持永久不衰的国势吗？万一帝国衰落，而大都护又凭借其手中的权力笼络胡人，趁机反叛，帝国如何自处？”
“子干大人多虑了。”鹖冠子摆了摆手道，“我敢保证，帝国衰落的时候，塞外的三大都护府辖内，早已都是认同华夏文化的宋人，而非胡人！或许那个时候三大都护府已经失去了原来的作用，被撤销了。”
“这要是万一呢？”
“万一？”鹖冠子浅笑了一下道，“好。就算万一，万一有心人担任了大都护，并生出了叛逆之心，亦是无法作乱的！”
“为何？”
“大都护只有军事和行政的能力，毫无经济来源！而塞外的土地贫瘠，无法实现自给自足，还需依靠中原的粮秣供应！而一旦断粮，子干大人你认为还会有士卒跟随叛军作乱吗？而且，这大都护之位，若无特殊情况，必须每五年换一人！”
“这……”子干终于心服口服地道，“丞相之言有理。”
子偃笑着道：“好！那就正式在塞外设立安东、北庭和西域三大都护府！”
第699章 南柯一梦（）
宋始皇九年，子偃采用了丞相鹖冠子的提议，在塞外设立安东都护府、西域都护府和北庭都护府。
这一回，宋帝国倒是没有迁徙黎庶去屯边。因为真的没有多少人可以迁徙，再迁走中原腹地的老百姓，只怕中原就真的是地广人稀，肥沃的土地都要荒废下去了！
北庭都护府，大致上是匈奴人的活动范围，即东北亚草原。
在匈奴建国以前，东北亚草原被许多大小不同的氏族部落割据着。那时的部落和部族联盟的情况是“时大时小，别散分离”；是“各分散居溪谷，自幼军长，往往而聚者百有余，然莫能相一”。
当时分布在草原东南西喇木伦河和老哈河流域的，是东胡部落联盟；分布在贝加尔湖以西和以南色楞格河流域的，是丁零部落联盟；分布在阴山南北包括河套以南所谓“河南”（鄂尔多斯草原）一带的，是匈奴部落联盟。此外还有部落集团分散在草原各地。
后来的匈奴国，就是以匈奴部落联盟为基础，征服了上述诸部落联盟、部落以及其他一些小国而建立起来的。
北庭都护府的所辖范围极大，北方及西北一带的匈奴、丁零、浑庾、屈射、鬲昆、薪犁等部族都属于北庭都护府的管辖范围。
北方刚刚平定，而北方的胡人部落甚多，桀骜不驯者不知凡几，为了镇压这些随时随地可能会叛乱的胡人，子偃任命白起为北庭都护府的大都护，统率十万步骑驻守都护府。
还有安东都护府�