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军屯策对民屯策形成了一种强烈的对比。相较于军屯策，民屯策的剥削性更大。民屯者需要和国家以四比六的比例瓜分收成，只能自留四成；而军屯者虽然需要全数上交，并且在战时冲锋陷阵，但军屯者的家庭却只需要和国家以三比七的比例瓜分收成。所以，参与军屯远远要比参与民屯获利更大。如果不参与屯田，百姓又不能获得国有土地的使用权。所以，不论是凉州百姓，还是流民，都会倾向于选择军屯。
只要有大量百姓参与军屯，刘范就能彻底解决兵源和军粮问题。因为兵农合一，不仅军事力量大幅上升，而且由于军屯对农业生产影响很小，综合实力也会大幅提升。更利在千秋的是，刘范可以借助军屯策的推行，唤醒汉人的尚武精神。在春秋战国时期，战争频仍，所以华夏人十分尚武。到了汉代，自从汉武帝以来，“汉兵一人顶胡兵五六人”也成为定式。但东汉后，社会稳定下来后，人心开始涣散，由于生活富足，战争太少，汉人的尚武精神逐渐消退。借助军屯策，大部分的人都必须参与军事操练，还有可能上战场。这样，尚武精神就可以卷土重来。在以后的历史里，就算汉人国力虚耗，游牧民族也不敢轻易冒犯。
而且，军屯策还可以巩固屯田军的战心。由于屯田军的家人，都享受着军屯策的利好。一旦屯田军投降和临阵脱逃，他们的家人的生活就会一落千丈。为了家人，屯田军只能硬着头皮往上冲，不会退后半步。这样一来，就算屯田军的战斗力不如职业军人强，但其战斗意志也会不亚于职业军人。
为了契合军屯策，刘范规定现在的西凉军二十四万人为职业军人，不用参与屯田。但他们家庭的待遇比屯田军的家庭要高，如果他们的家庭参与屯田，他们需要和国家以八比二的比例瓜分收成，只需要上交两成。但西凉军仍然可以领取饷钱。简而言之，西凉军的待遇还是不变，但其家庭的待遇比军屯者的家庭的待遇高一些。
但是刘范的野心并不止于此。刘范深知，现在的西域就是一片荒芜。虽然现在的西域生态环境比起后世好得多，沙漠化没有后世那么疯狂，还有很多可以开垦出来的土地。但是西域长久以来一直都被当做放牧的草地，直到解放后，新中国在新疆建立了兵团制度，着手在新疆进行有计划的大规模农业开发，新疆才从牧区开始转变为农业区。
现在的西域虽然是得天独厚的牧区，天山和伊犁河流域极其有利于放牧牛马，但仍然没有被大规模的开发过，可谓是一片处女地。要想让流民在西域扎根，就要对西域进行有计划、大规模的开垦。要想开垦如此广阔的西域，就必然需要动员起流民，让他们去开垦西域。这又需要一整套高效的动员机制。
而刘范现有的动员机制，除了募役法外，就什么都不剩了。募役法为宋朝丞相王安石所创，其精髓旨在于农忙时节，让本该参与徭役的百姓出一笔钱免除徭役，抽出手去收获粮食。但是流民穷得连吃的都没有，哪里能达到募役法的要求？
这让刘范困扰不已。田丰、卢植、贾诩三名国士，以及其他的臣属们也对此束手无策。危难关头，还是要依靠自己。刘范灵机一动，想起了美国总统罗斯福的妙计。经济危机后，美国失业率居高不下。为了解决失业问题，罗斯福采取了以工代赈的方法。以工代赈，就是让需要接受赈济的民众，让他们自愿参与到国家的大型工程建设中来，用为国家工作来换取赈济。以工代赈不仅在短时间内解决了经济危机中严重的失业问题和社会救济问题，还帮助美国趁机建设了许多重要的工程设施。不论是对民众，还是对国家，都是双赢的结果，可谓是举世无双的良策。
现在刘范面临的难题几乎和罗斯福一样，他也需要解决失业问题和社会救济问题，以及还要展开大规模的建设活动。所以，刘范在会议上提出了以工代赈的策略，顿时让整个议事堂沸腾了起来。议事堂中的所有人，都是万中无一的人才，自然看得出以工代赈策的好处，而看不出半点坏处。
所以，刘范决定，在对进入西域定居的流民实施屯田制之前，先用以工代赈法来赈济流民，并把流民编成队伍，有组织有计划地任用他们对处女地西域进行大规模的开发。
西域开发的内容，包括在西域开垦耕地，建设崭新的城池，建设民居，兴修水利，铺设官道，建设包括两座大型关城（平西关和定西关，原阿拉山口和红旗拉甫山口）在内的军事防御工事，界定行政区划（也就是州郡县），划分牧区和农业区等。
第三百二十三章 天州昆州（）
有了屯田制和以工代赈法，刘范和臣属们就有了安置流民的大致的措施。况且刘范现在还保持着四百五十万石粮食的储备，再加上洛阳之盟规定朝廷必须拿出两百万石粮食资助流民西迁，所以刘范基本上不用担心流民在他统治范围内饿死。唯一担心的，就是朝廷负责安排西迁流民的官员是贪官，暗中克扣流民西迁时所需的粮食。
但即便是那样，还是会有一大部分流民得以生存下来，进入西域。最后摆在刘范等人面前的，就是该如何划分西域的行政区划。西域以前就是三十六个小国，一度被汉朝和匈奴人所占领。在北匈奴人控制西域时，匈奴单于将西域划分给右贤王管理。后来东汉立国后收复西域时，也是和匈奴右贤王的部落交战。但匈奴人并没有如同汉人州郡那样的行政区划，一般匈奴人的制度，是针对人口的。匈奴最高统治者是单于，接下来是左右贤王、左右都侯、左右大将、万夫长、千夫长等。因为匈奴人逐水草而居，不在乎行政区划。
在汉朝控制西域时，也只是在西域建立西域长史府，让西域长史统治整个西域。后来为了加强汉朝在西域的军事存在，又在天山之东和天山之北增设了戍校尉和己校尉。汉朝为了遥控西域，甚至还在凉州的敦煌郡设置了宜禾都尉，建立宜禾都尉城。可以说，汉朝已经用尽心机要控制西域，但也只是控制，而非统治。西域三十六国名义上是汉朝的蕃属国，但仍然有很大的自主权。所以汉朝没有在西域进行系统性的行政区划。因为谁也不知道哪天这块地方又被匈奴人夺走了。
刘范对于这个问题，十分的重视。很快就完成了对西域的行政划分。刘范是根据西域的地理环境的特征对西域进行划分的。西域，也就是新疆地区，其地理环境的特征概括起来就是三山夹两盆。北部的阿尔泰山、中部天山、南部昆仑山，三条山脉之间，夹着两个盆地。夹在阿尔泰山和天山之间的，是准噶尔盆地；夹在天山和昆仑山之间的，是塔里木盆地。
所以，刘范也不做其他考虑，直接将西域以天山为界线，划分为独立的两个州，阿尔泰山以南、天山以北、准噶尔盆地为一个州；天山以南、昆仑山以北、塔里木盆地为另一个州。准噶尔盆地上的州命名为“天州”，因为天山山脉位于此州南部；塔里木盆地上的另一个州则命名为“昆州”，原因和天州一样，因为昆仑山山脉位于此州南部。
两个新建立的州名字很容易取，但两州下辖的郡就难了。最终刘范还是想到了办法，依据西域原来的国名，来命名郡的名字。天州下辖有八个郡：高昌郡，高昌原是戍己校尉的驻地，因此得名高昌郡，辖区为高昌城周边以及到凉州敦煌郡之间的广阔土地；焉耆郡，因原焉耆国而得名，辖区为原焉耆国土；车师郡，因车师国而得名，辖区不仅包括原车师国，也包括车师国北部的车师后部，更涵盖了几个临近车师的国家的国土；龟兹郡，因龟兹国而得名，辖区为龟兹故土，大体上位于天山山脉上，拥有巴音布鲁克草原的一大部分；温宿郡，因温宿国而得名，主要以温宿故土为辖区，大体上位于天山山脉；阗池郡，和上述郡不同，因郡内有一个大湖名为阗池，阗池在后世是吉尔吉斯斯坦的伊塞克湖，除此之外，阗池郡的东南方还有乌孙割让给刘范的赤谷城；伊犁郡，因伊犁河而得名，涵盖伊犁河流域全部，是天州最为肥沃的土地；福海郡，因后世有福海县而得名，辖区为准噶尔盆地大部分、阿尔泰山脉，天州的北部地区基本涵盖于其中，是天州中面积最大的郡。
昆州同样下辖八个郡，分别是楼兰郡，因楼兰国而得名，郡内有后世俗称的罗布泊，最为接近凉州的玉门关和阳关；小宛郡，因小宛国而得名，下辖小宛国故土和且末国故土；精绝郡，因精绝国而得名，辖地为精绝国、戎卢国、渠勒国、扦泥国、宁弥国等国故土；和田郡，因后世的和田市而得名，辖区为于田国和皮山国故土，境内有塔里木河的支流——于寘河从北向南贯穿而过；莎车郡，因莎车国而得名，辖地为莎车国故土，跨行在葱岭上，境内有塔里木河的支流——葱岭河从北向南贯穿而过，西边就是大宛国；疏勒郡，因疏勒国而得名，主要位于原疏勒国土上；尉头郡，因尉头国而得名，与被割地过的乌孙国接壤，境内有塔里木河流经；乌垒郡，因乌垒国而得名，位于天山山脉上，夹在天州的温宿郡和焉耆郡之间，南部也有塔里木河流经。
昆州和天州不同，昆州南部的六个郡，北部的两个郡，都是是东西纵向排列，沿着塔里木河的走向分布的。南部六郡，从东边开始数，到西边的顺序是楼兰郡、小宛郡、精绝郡、和田郡、莎车郡、疏勒郡。北部只有两个郡，乌垒郡和尉头郡。昆州的南北划分的界线就是塔里木河，塔里木河以南的六个郡，都是北接塔里木河，南接昆仑山，六郡大体上呈现出长方形的形状。
至此，西域一共有两个州，共十六个郡。但是由于以前西域的人口太少，只有三十六个国家，主要的生产活动又是放牧，所以十六个郡，也只有三十六座残破不堪的城池。城池最少的郡，是天州最北部的福海郡，因为是牧区，以前又曾长时间被北匈奴人占领，所以境内一座城池都没有。城池最多的郡，是车师郡，有八个西域小国的首都在境内。其余的郡，大多数都是只有一座城池。
这就让刘范又犯了难。一个郡只有一座城的情况，恐怕要到流民进入天州和昆州以后，才能从长计议了。因为很多郡都是只有一座城，所以刘范也没有帮天州和昆州取县城的名字。一切都要等待流民入驻之后再定夺。
大体上划分了州郡范围，刘范就将构想交给锦衣卫，让锦衣卫负责在西域进行州郡的界定，以方便流民进入后，能快速地得到领导。
第三百二十四章 州牧刺史（）
确定了屯田制和以工代赈，以及将西域划分成两州十六郡后，这并不代表刘范已经解决了所有问题。当天州八郡、昆州八郡的计划提上了日程，新的问题又犹如野火烧不尽，春风吹又生地冒了出来。州郡有了，州郡长官又从何而来呢？
而且其实刘范还有一个问题也还没有解决，就是从洛阳之变中解救出来的刘焉、刘虞、黄琬、蔡邕、卢植等五人在西凉还没有一官半职。在洛阳之变没有发生以前他们五个人个个都是朝廷的栋梁，刘焉是光禄勋，刘虞是宗正，黄琬是少府，卢植是太仆，而只有蔡邕的官职比前面四个人的官职低一些，他只是朝廷的一员议郎。
三公九卿，并非只有三个人和九个人。三公可以包括大司徒、大司马、大司空、太尉、太傅、太师、太保，九卿包括少府、将作大匠、光禄勋、太仆、宗正、治粟内史、大司农、廷尉、执金吾、右内史、左向史、太常、大鸿胪、大行、主爵都尉、太子太傅等。但刘虞、刘焉、黄琬、卢植，四个人都是九卿之一，而且都是要害部门，掌握朝廷的半数大权。而且这四个人在原有历史轨迹上，都是东汉末年不可多得的大才。
刘焉眼光独到，老谋深算。他看出来东汉行将就木，所以他决定丢下朝廷自己逃走。所以，刘焉特意向汉灵帝刘宏上了请立州牧的奏章，让刘宏一时犯浑，竟然又使用州牧制度。然后，刘焉又让自己的党羽向刘宏建议，说益州有黄巾贼马相作乱，所以朝廷应该派遣一名州牧到益州坐镇。这个州牧人选不是别人，就是刘焉本人。
所以朝廷给刘焉封为益州牧，让刘焉得以毫发无损地逃出朝廷，进入益州。但刘焉也是老了犯糊涂，自以为进入益州就可以长乐未央，于是先是宠信五斗米教，甚至让五斗米教控制汉中，后来又造出了皇帝使用的车驾。但现在的时代不同了，刘焉的心境也不会如同原历史那样。
刘虞慈悲为怀，仁者无敌。刘虞在朝廷任职