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和平区教育局马景权书记，在接受我的采访时说：“对待农民工子女教育这个问题，有个认识过程，也有个态度问题。过去，市区的学校一般不愿意接收外来学生，除非你交赞助费。小学六年最少九千元，四六分，学校可以留百分六十，另外百分之四十上缴教育局。现在，大量农民工子女涌入，肯定给城市学校增加了负担，对原来的教育体制也是一种冲击。所以，我们必须先统一思想，提高认识。今年五月，区里下达文件，充分挖掘公办学校教育资源，指定专门的公办学校，作为招收农民工子女的学校。规定农民工子女入学与本地学区内学生一视同仁：办理学籍，免收借读费和赞助费。”
我问：“敞开大门，接收农民工子女，会增加政府的财政负担吗？”
“那是肯定的，我们算了算，为此，区里每年大概要增加七、八十万元的财政负担。所以，当时其他区对我们这个决定也有议论，一是说和平区有钱，可以这么做；二是说，你们不收赞助费了，我们怎么办？”马景权又说：“尽管做出这种规定，但问题还是不少。比如，我们当时把十九中定为专门招收农民工子女的中学，今年秋季，十九中一下来了一百多位农民工子女。前些日子，我去调研，发现存在不少问题，与小学生不同，可能是年龄大了一些的关系，农村来的学生与城市的学生很难融合在一起。后来，不得不把他们单独编成两个班。军训时，许多农民工子女要求不参加，因为参加军训需要一笔费用，学校同意了。包括校服也一样，许多农民工子女买不起，学校也同意不买。课间操时一看，有的穿校服，有的不穿，谁是城里孩子，谁是农民工子女，一目了然。这难道不会造成孩子们的心灵创伤？”
二00四年十月，沈阳市教育局联合市财政局等四个部门，下发了《关于做好进城务工就业农民工子女入学工作的通知》。通知规定，今年九月新学期开始，沈阳市对符合来沈务工就业农民工子女条件的借读生免收借读费。
“免收借读费”政策实施后，沈阳市农民工子女就学的渴望被一下子激活，他们希望与城市学生享受同等的教育权利。而在“享有同等权利”的背后，是复杂烦琐的手续和政策细则的模糊。按照有关规定，办理免交借读费时要有七个证明：即在沈居住证明、在沈务工证明、户口所在地出具的学生在当地没有监护条件的证明、全家户口簿和身份证、其中在沈居住的证明又包括当地派出所证明、社区证明、房东户口簿和身份证、房产证明。另外，还要向暂住地的街道或者乡镇政府提出申请，对符合就读条件的农民工子女开具标注“农民子女”字样的在沈就读证明和相关证明。
《我的课桌在哪里》 第三部分考验城市（6）
许多农民工说：“政策是好，但办理这些证明实在太麻烦！”
有记者对农民工子女相对集中的城乡结合处部分中小学进行调查，发现“免收借读费”并未给农民工带来太多的欣喜，部分农民工子女依然在交借读费。有校长公开说：“不收借读费，学校用什么来改善学校的设施？老师的工作量增加了，谁给补助？”
一位从事教育研究的人大代表认为，仅仅靠“免收借读费”，是无法解决农民工子女的教育问题的。
解决农民工子女的教育问题，是政府面临的一项新的综合性工作。
《我的课桌在哪里》 第三部分关键是利益问题（1）
秋风起，天气凉，又到了招生时节。
我的一位在北京开餐馆的老乡，说手下有个湖北厨工，想让自己在家乡读四年级的儿子，转到北京上学，希望我能帮他联系一所公办小学。
我拨通了离我最近的一所公办小学教务处的电话，接电话的正好是教务主任。他的回答是，转学可以，除了每学期交三百元的借读费，每学期还得交两千元的赞助费，我问他能否少交一些，他说没有商量余地。
不是从二00四年九月开始，北京市政府就下发通知，对符合来京务工就业农民工子女条件的借读生免收借读费、赞助费吗？我又拿起电话，拨通了就近的六所中小学，以外地来京务工农民工的身份，提出将在外地的子女转到该校借读的要求。有两所学校表示学位已满，无法接收。另四所学校，公开表示接收可以，但必须交纳借读费、赞助费，赞助费最少的每学期一千元，多的每学期三千元。看来，市政府关于免收农民工子女借读费、赞助费的通知，在一些中小学，并没有得到严格的贯彻执行。
我认真查阅了近几年有关的“红头文件”。从中央政府的角度看，该给农民工的政策，包括农民工子女的教育政策，应该说都给了。
二00二年，在中央农村经济工作会议上，中央提出了解决进城务工农民工问题的16字方针：“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务。”“搞好服务”当然包括农民工子女的教育问题。
二00三年，中央政府接连下发“国办发1号”、“国办发78号”、“国办发79号”三个文件。
“国办发1号”文件主要涉及六方面的内容：取消针对农民工的歧视性政策规定以及不合理收费等；解决拖欠克扣农民工工资，保障农民工权益；解决农民工子女的义务教育问题；对农民工进行职业培训；改善农民工在城市的生活居住条件及工作环境；对农民工做好跟踪服务。
“国办发78号”对农民工子女的义务教育问题，则作出专门规定。
如此一道道“金牌令”，为什么解决不了农民工子女义务教育问题？
作为持续跟踪研究农民工问题的专家、农业部农村经济研究中心副主任宋洪远说：“研究每一项政策，都离不开政策制定、政策执行、政策评估三个环节。现在是第二个环节出了问题，中央针对农民工的政策没有得到有效执行。为什么得不到有效执行呢？关键的是利益问题。”
宋洪远认为，政策出台了，但没有调整好一些执行部门的利益问题，从而导致政策失灵。比如，关于农民工培训问题，中央财政的配套资金下达后，劳动、教育及农业部门都争着要做，大家都在争利益。而农民工子女的义务教育，中央财政没有下拨资金，造成输出地和流入地政府都不愿意管。
《中华人民共和国义务教育法》规定，我国“义务教育事业，在国务院领导下，实行‘分级负责，分别管理’”。即城市适龄儿童的教育经费基本由各级政府负责，而农村的义务教育经费则由乡镇级人民政府以教育统筹的形式向农民征收。在计划经济时代，社会结构、户籍制度限制了人口的流动，义务教育完全由当地政府负责。在这种社会背景下，我国形成了义务教育由地方政府负责的体制。其直接后果是一个地方接收的学生越多，地方政府的财政投入越大。
然而，随着市场经济的发展，随着农民工向城市的流动，将大量农民工子女的义务教育问题，逼入一种两难境地。《中华人民共和国义务教育法》没有规定谁来为农民工子女提供教育条件，是户籍所在地，还是居住地（流入地）？对于户籍所在地来说，缺乏提供教育条件的可能性。因为适龄儿童人不在本地，户籍所在地政府不可能追在流动儿童后面去办“流动学校”。由户籍所在地政府做经济补偿的可能性也很小，也缺乏可操作性。因为流动儿童的一个最大的特点就是他们的流动性，经济补偿的资金流向哪里，由谁来执行，都是难题。而对于居住地（流入地）政府来说，也有一定困难，我国义务教育经费是按人头拨给户籍所在地的。如果免费为外来农民工子女提供教育条件，便意味着侵占了本地儿童的教育经费。势必造成流入地政府对外来农民工子女上学持排斥态度，强调“自己的孩子自己抱”。
为解决这个难题，近十年来，国家出台了一系列相关的政策和法令法规。如一九九六年教育部、公安部制定的《流动儿童少年就学暂行办法》，二00二年国务院颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，二00三年国务院办公厅转发的教育部等五部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，以及二00四年三月关于农民工子女在城市就读借读费、择校费或要求农民工捐资助学及摊派其他费用取消的规定等，为农民工子女和城市儿童平等就学提供了宏观的政策和法律保障。
但是，由于农民工子女的教育问题，牵涉到输出地（农村）和流入地（城市）的直接经济利益问题，解决起来困难重重。
北京市教委、北京教科院联合课题组所作的《北京流动人口子女教育问题综合管理机制研究》综述：
北京市流动人口子女（主要是农民工子女）呈逐年增加趋势。二000年全市约有9·8万流动儿童；二00一年约有15万；二00二年增至18万；二00三年达到24万；二00四年九月，已经突破31万。
目前有21·4万流动人口子女在公办学校就读；
20769人在民办学校（指持有教育行政部门颁发的办学许可证的学校）就读；
8·3万（约占总数的26％）在未经审批的打工子弟学校就读；
有近千名适龄儿童尚未入校学习。
北京市教委称，大量流动儿童的涌入，给北京市的基础教育工作增添了巨大的压力。一方面面对急剧增长的流动儿童入学需求，教育部门不得不通过开办一批新校，扩大现有学校班级数，增加班级学生数等方式来满足或缓解需求。另一方面，从二00四年秋季开学起，取消公办中小学借读收费。按照原来的小学每生每学期200元，初中每生每学期500元的借读费标准计算，目前，北京市公办中小学接收21·4万流动人口子女，全年减免借读费约1·1亿元。二00三年，北京生均教育经费小学生为3348元，初中生为3680元，按公办学校实际接收21·4万学生计算，一年需要政府投入7·3亿元；如果按同年生均公用经费标准（小学860元，初中1210元）划拨，需要政府投入1·98亿元。取消了借读费后，区县财政要按学校实际在校生人数和定额标准划拨生均经费，必须拿出约2个亿才能满足公立学校的正常运转，这笔经费对流动人口聚集的区县来说压力是极大的。二00四年市教委从教育费附加中拿出6800万用于补充公立学校，但与2个亿相比还是杯水车薪。
于是，城市教育部门在流动儿童教育收费问题上面临两难处境——收“借读费”、“赞助费”，有违国家政策；不收“借读费”、“赞助费”，学校财政又难以为继。
《我的课桌在哪里》 第三部分关键是利益问题（2）
广东东莞市的一位官员，对某报的记者诉说他们的“委屈”：“（农民工）从我们这里挣走大量工钱，还要我们来承担他们子女的教育问题。这个成本至少应该由农民工的输出地和工作地的政府共同来承担，否则就不公平，而且当地政府也没有义务为这些非户籍人口解决所有的保障问题。”
这位官员的话，颇具代表性。对于流入地的政府来说，能不能拿得出一大笔资金用于农民工子女教育，是个问题；情愿不情愿意拿出这一大笔资金，又是个问题！
有家机构对农民工做社会调查时，设置了这样一个问题：“让你走出农村来到城市的最大原因是什么？”许多农民工回答：“为了孩子读书。”
如果说上个世纪八、九十年代，农民进城单纯为了解决温饱问题的话；那么如今，农民进城除了解决温饱问题，又加上子女的教育问题，他们渴望自己的孩子享受良好的教育。有人将这一现象，描绘为“一人进城，七大姑八大姨也进城读书。”这种现象给流入地政府出了难题：流动儿童教育解决得越好的区域，外来儿童越多，压力越大。
然而，流入地政府接纳流动儿童的潜力，是不是也有一个限度？
北京还能容纳多少农民工子女？
上海还能容纳多少农民工子女？
广州还能容纳多少农民工子女？
有专家指出，鼓励农民进城是国家的政策，但任何城市的承受能力都有个限度。如果中小学无限制地接收进城就业农民工子女借读，教育条件比较好、教学质量也比较高的城市公办学校，就会吸引大量农民工子女涌入。不仅学校容纳不了，也给城