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周恩来不仅在理论上深刻揭示了社会主义领导与被领导这种相互依存的
本质内涵，而且将其贯穿于他一生的全部实践中。1973 年春天，周恩来因癌
症手术，显得十分瘦弱。当时谷牧刚恢复工作，看到总理很憔悴，就问起他
的身体情况，周恩来随意地说：“我已经得了癌症。”谷牧听后心情突震，
惊愕万分，可周恩来立即换了一个话题说：“你恢复工作了，担子很重，还
得好好干呐！现在不是时兴‘爬坡’、‘拉车’那些话？我们这些人一辈子
就为国家，为人民拉车啊！一息犹存，就得奋斗。”听了总理的话，谷牧十
分难过和激动。周恩来知道自己患了不治之症，却仍每时每刻想着国家和人
民，勉励全体领导干部要为同家和人民“拉车”，这是一种多么崇高的精神
境界！
在周恩来的有关著作和讲话中，对领导所下的定义是十分广泛的。他认
为在领导机关工作的上、中、下各级干部都是领导者，至少“都有做领导工
作可能”。他说“有些同志虽未直接做领导工作，但实际上仍是领导干部”。
这一广泛的领导定义，可以反映出周恩来所坚持的一个基本思想：即领导者
与被领导者之间没有绝对界限，领导这个岗位只是提供了更多的为人民服务
的机会。领导是从群众中产生的，“一般干部都有做领导工作可能”，被领
导者今天是群众，是一般干部，因工作需要，德才素质的适应，明天就有可
能成为领导者；同样，今天的领导者，明天也有可能成为一个普通群众。领
导者如果犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，
群众就有理由把他革职。
领导者与被领导者这种相互转换的基准是什么呢？周恩来将它归结为
“政治标准与工作能力”两方面。政治标准，即能否坚持为人民服务。他说：
“为准服务是个政治标准”，凡是不能很好为人民服务，在工作中表现出的
马虎主义，空谈家、妄自尊大、官僚主义、形式主义、文牍主义以及蜕化或
腐化思想等，都应该坚决反对。工作能力，即能否实现为人民服务。周恩来
认为，领导者除在立场上必须一切以人民的利益与意志为转移外，在能力上
还必须具备为人民服务的本领，否则将不能很好地实现为人民服务的目标。
为此，他要求每个领导者都必须虚心向群众学习，努力吸取群众智慧，在向
群众学习的过程中提高为群众服务的本领。
周恩来所提出的领导者与被领导者之间这种相互转换的思想，对明确我
们这个国家的“领导”涵义具有更为重要的意义。由于受几千年封建社会的
影响，在我们革命干部队伍中仍存在着种种官僚主义、特权思想以及终身制
等问题，“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别
人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”这些问题若不能予以
彻底解决就会殆误社会主义事业。周恩来从当时的情况出发，提出领导干部
的标准，以防止一些人在领导岗位上的蜕化与变质，表明了周恩来对该问题
的高度关注。
内外上下和谐一致——协调上下新旧各目标之间的关系
协调，就是对领导系统的各种关系进行调整，使整个组织内外上下联系
紧密，和谐一致。综合周恩来有关这方面的思想，其提出的协调内容主要包
括三个方面：
协调上下级之间的关系。上下级关系既是组织关系，又是工作关系，这
一关系，在领导活动过程中是十分重要的。那么如何才能协调好上下级之间
的关系？周恩来提出了一个最基本的方法，即必须明确备自的职权与责任。
如果职责不清，上推下诿，必然造成互相掣肘，人为地制造内耗，降低工作
效率。在谈到中央与地方之间的关系时，周恩来就明确提出中央应该只管战
略问题，而把战役的组织和战术的运用交给地方去机动处理，因为他们最了
解具体情况。上下级之间明确了这样一种职责，不仅使行政系统的工作有了
一个整体的分工，使之上下协调，集中统一，而且将“一个积极性”变成“两
个积极性”，下级可以在上级确定的战略总目标下，积极地、创造性地结合
本部门的情况予以贯彻落实，从而使整个组织和谐、有序地发展。无论是中
央与地方的关系，还是一个部门的上下级关系，维系其中正常关系的都首先
是相互的职权、职责关系，任何越权、越职的行为，都只会严重挫伤下级的
积极性，助长上级的官僚主义和瞎指挥，以致最终造成整个工作系统紊乱。
协调各国标之间的关系。由于领导工作的复杂性和决策对象的广泛性与
多样性，在领导活动中往往会同时存在多个目标，而且有时每个目标之间又
是相互矛盾和冲突的。对于这样的一个复杂的领导问题，任何简单急躁的办
法都是不行的，必须用协调的方法予以妥善解决。周恩来在谈到要保证国民
经济比较均衡发展时，对面临的重工业与轻工业、工农业生产和运输及商品
流通、经济建设和文化建设、国家建设与人民生活提高、沿海发展与内地建
设、各民族之间的发展等多种目标就明确地告诫人们，这些目标不是在任何
条件下都是相容的，如果处理不好，目标之间缺乏有机的协调和统一，互相
之间就难以共存。他对处理这多层目标的基本思想是：突出重点，兼顾其他，
综合平衡，稳步发展。多个目标同时实现是不可能的，因为它要受到一定的
人，财、物等资源的限制。盲目的放弃也是不足取的，因为这违背客观事物
的复杂规定性。正确的方法就是：在多个目标中根据轻重缓急的情况，先实
现重、急的目标，同时兼顾其他目标，然后稳步地推动整体事业的发展。建
国初期，周恩来在领导制定我国第一个五年计划时，就是根据毛泽东以重工
业为中心的意见，首先确立发展重工业的重点目标，同时按照一定的比例兼
顾其他目标的有序发展，取得了举世瞩目的成就。
协调新旧之间的关系。任何一种社会变革都不可能是一蹴而就的，在相
当一个时期内，新与旧、困难与发展、历史与现实的种种矛盾总是相伴而存
在。面对着这复杂的局面，任何急躁、沮丧或回避的态度都无助于问题的解
决，只有正视问题，积极协调，方可转化矛盾，推进发展。建国之初，周恩
来就用这样的策略来面对各种复杂的矛盾和困难。新中国的诞生从根本上消
灭了剥削制度，确立了劳动人民当家作主的地位，但是当家作主的人民还必
须要“承受必要的负担”。这是种什么负担呢？周恩来说：“我把这种负担
叫做胜利负担”。因为胜利，我们要把俘虏或改编的国民党军队包下来，在
人民生活十分贫困的情况下，还要解决这些人的吃饭问题，怎么办呢？周恩
来说：“要告诉人民，这是胜利的负担，是推不开的”。包下来有什么意义、
有什么困难，都要向人民讲清楚，使人民增加克服困难的信心和勇气，共同
度过难关，这是周恩来协调新旧矛盾的基本思想，即将道理向人民讲清楚和
人民共同来解决不同利益之间的矛盾，人民增强了承受能力，就可以正确地
面对困难。这既是一种高超的协调艺术，又是党的群众路线在协调过程中的
具体体现。
领导有方决策有序——掌握决策制定的四个基本环节
1943 年，周恩来在《怎样做一个好的领导者》一文中从如何将政治总决
策分解和转换为具体的分决策的角度，精辟地论述了决策制定中的几个环节
问题，他指出，“必须正确地决定问题。首先，要估计环境及其变动，并找
出此地此时的特点。次之，要依此与党的总任务联系起来，确定一时期的任
务和方针。再次，要依此方针，规定当前适当的口号和策略。又次，然后据
此定出合乎实际的计划和指示。这一切，必须经过最实际的调查研究，并使
这些实际材料与党的原理原则联系起来。”
在这段论述中，周恩来把决策制定与转换过程分解为四个基本环节，并
形成环环相联的制定顺序。应该说，他描述了从依据环境特点确定决策目标
到最后形成可供执行的分决策的基本过程。要全面理解周恩来的这一理论，
我们有必要更细致地分析一下这四个基本环节。
周恩来提出，制定决策的第一步就是研究环境的变化，并找出此地此时
的特点。对于这一环节及整个过程，周恩来强调需要作最实际的调查研究，
并使实际材料与党的原理原则联系起来。这实际上是一种从实际出发决定问
题的思想方法，只是周恩来更细致地突出三个基本要素：（1）环境；（2）
特点：（3）材料与党的原理原则相联系。因此，在确定目标的过程中，首要
的工作就是抓住这三点要素。
第二个环节就是依据环境及其特点，联系政治决策，确定一个时期的决
策。周恩来在这一环节中突出的是决策必须与党的总任务相联系，即行政决
策的依据是政治决策。事实上，所有的政治性决策与行政性决策都必须依据
于党的总任务，离开党的总任务的行政性决策是无法制定的。因此，行政性
决策在一定意义上是政治决策的分解与转换，在行政政治化增强的情况下，
这是中国行政决策的一个重要特征。在当时特定的条件下，周恩来突出了这
一点，也是强调制定决策离不开党的总路线和总任务。
决策制定的第三个环节就是依据政治方针规定相应的行动策略。在这
里，周恩来已经考虑到决策的具体执行问题，指出适当的策略是制定决策时
不可缺少的一项内容，也是一个基本环节。
最后，周恩来认为在上述条件满足的情况下才可以制定出实际可行的具
体分决策。可见，一项决策的制定过程必须经过分析环境特点、确定决策框
架、规定执行策略、形成具体决策这四个环节，抓好了这四个基本环节，使
决策制定过程建立在调查研究与联系党的原理原则的基础上，才能够做出正
确的决定，形成正确的决策。
周恩来所提出的把握决定制定环节的理论，在当时特定的政治条件下，
其要旨是启发一个领导者如何将党的总任务适时适地转化为一定时期内可供
执行的决策，并要求一个领导者必须掌握决策制定过程中的基本环节。虽然
这一理论的提出首先是针对政治性决策的，但是这一理论对于深入分析我国
政治决策与行政决策的关系，更好地把握党的总任务与行政政治性决策的联
系及其政治决策向行政决策的转换，进而抓住这些基本环节制定出有利于政
治性决策执行的行政决策，具有很重要的指导作用。
军事篇
吊民伐罪众口铄金——领导两次东征战役的政治工作
《孟子·膝文公下》曰：“诛其君，吊其民，如时雨降，民大悦。”《宋
书·索虏传》写道：“吊民伐罪，积后已之情。”《战国策·魏策》曰：“张
仪为秦连横，说魏王曰：‘臣闻繁羽沉舟、群轻折轴、众口铄金’。”其意
思为抚慰人民，讨代有罪，可以争取老百姓的支援：争取舆论，众口一词，
所发生的威力足以使金子熔化。这些古代富有哲理性的论述，朴素而又鲜明
地说明一个道理：从事军事活动，伸张其正义性，用以统一军心、争取民心，
是克敌制胜的重要条件。这既是一项重要的政治谋略，也是一项重要的军事
谋略。
大革命时期，中同共产党与孙中山领导的国民党合作，建立了革命统一
战线。1924 年5 月，创立了黄埔军校。周恩来除任中共广东区委委员长外，
又于同年11 月，出任黄埔军校政治部主任。1925 年2 月和10 月，广东革命
政府为巩固革命根据地，举行了两次东征。周恩来先后作为军校政治部主任
和东征军总政治部主任兼第一军政治部主任，随军出征。在激烈的军事斗争
中，周恩来领导了强有力的政治工作，对推动两次东征胜利，起了重大作用。
东征作战中的政治工作，主要是按照战前确定的“对本军、对民众、对
敌军”这三个方面来进行的。
第一，对本军。东征之初，面对英帝国主义和北洋军阀支持下的陈炯明
这一凶恶敌人，东征军将士虽有昂扬的斗志，但对取得胜利，并无绝对把握
和信心。蒋先云曾说：“我校开办后，外界很不相信我们能真正去杀贼，未
必能杀得贼死。非独外界如此，即我们自己也不敢十分过于自信。”周恩来
领导政治工作机关对本军官兵进行了大量政治工作