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前身在西汉称为“丞相”，在三公之中权势最大，是全体职业官僚的代言人。
但在光武帝统治时期（公元 ２５—５７ 年）此官失势，以后从未恢复原来的地位。
太尉逐渐成为三公之中权力最大的。
司徒掌握国家的财政预算。司徒府接受财政帐册并进行审核，这些帐册
包括人口和耕地的登记册，每年年终由地方行政官员带到京师。司徒还持有
官员的花名册，每年评价官员的表现，并给空缺举荐候选人。皇帝缺席时，
司徒领导廷议，并把各种意见综合起来写成奏疏上报。
朝廷从公元前 ８７ 年开始把大司马的官衔授给摄政者。③后汉并没恢复这
种做法。头两位仅有的大司马是军事将领。随着公元 ５１ 年大司马的头衔改为
太尉，所有的任职者都是文官。
司空监管公共工程并考察各项工程负责官员的业绩。前汉不设司空。当
时御史大夫为三公之一，最初是作为丞相的助手，随后有了自己的权力。他
是帝国的主要监察官，监视所有官员的表现，包括内廷人员和正式官员，中
央政府官员和地方行政机构官员。监视的目的是防止滥用权力。御史大夫一
职在公元前 ８ 年的撤消（公元前 １ 年再次设置），并不意味着监督的取消，
而是分散了。从此官员的表现最终处于三公的三方面的监督之下。这样做虽
然可能做到牵制和平衡，但也必定会导致官员权力一定程度的削弱。
三公除了有自己特定的职责外，还是皇帝的顾问，有事要与他们商量，
或者他们自动提出有关一切政策事务的建议。从这个意义上说，可以把三公
① 《后汉书》（志）卷二四，第 3556 页。
② 关于公元前 8 年、前 1 年、公元 51 年的变化的情况，见《汉书》卷十一，第 344 页（德效骞：《〈汉书〉
译注》第 3 卷，第 37 页）；《汉书》卷十九上，第 724—725 页；《后汉书》卷一下，第 79 页；《后汉书》
（志）卷二四，第 3557、3560、3562 页。
③ 《汉书》卷七，第 217 页（德效骞《〈汉书〉译注》第 2 卷，第 151 页）；《汉书》卷六八，第 2932 页；
鲁惟一：《汉代中国的危机和冲突》，第 118 页。
描述为皇帝的内阁，他们既集体负责，又有重叠的职责。
三公的官署一般说用同一种方式组成。史料仅系统地描述了太尉的官
署，①但是各官署的组织情况的差别无疑是很小的。三公各自有一名主要吏员
（长史）协助。他们的官署划分为曹，每曹由多名吏员和助手任职。
九卿
品级仅低于三公的九卿领导着专门机构，有的机构十分庞大。九卿不是
三公直接的下属人员，尽管三公要考察他们的政绩。
九卿的第一位是太常，他掌管国家的礼仪、占卜、皇家陵寝、星象和高
等教育。①他有几位高级助手。太祝令是国家的祈祷师。太宰令有许多助手，
他们为朝廷的祭祀活动准备、安排食品。太乐令于公元 ６０ 年改为太予乐令，
他指导宫廷表演和礼仪活动时的乐师和舞蹈人员。高庙令和世祖庙令负责为
洛阳的两汉创立者守灵。②园令和食官令被指定管理后汉的每座皇陵。
太史令负责皇家天文台的天文－星象方面的观察活动，其中最重要的天文
台是灵台。③太史令编订每年的历法，确定吉日，记录吉凶之兆，监督占卜活
动，负责尚书台中有前途的人必须通过的书写和阅读的测试，维修保养“明
党”。太史令必须是一位多面手，因此一位太史令在公元 １３２ 年发明世界上
第一个地震仪就不足为奇了。④博士祭酒掌管太学，太学是帝国的高等学府，
公元 ２ 世纪中叶有 ３ 万名学生在校学习。最后，从公元 １５９ 年以后任命了秘
书监，他是帝国图书馆的馆长。
九卿的第二位是光禄勳。⑤他的职责是确保皇帝在本人居住的皇宫外面的
安全。为此他掌管着五个单位。前三个称为三署，负责登记在京师见习的候
补官员，这些人通称为郎。郎的工作是当皇帝在皇宫公开的场合和外出巡视
时做皇帝的卫兵。郎由五官中郎将、左中朗将或右中郎将统带，归谁统带由
隶属关系决定。
还有两个部门的成员也称为郎，但他们不是等待补缺的人，而仅仅是皇
帝的禁卫。他们是骑兵。其中的一支部队由虎贲中郎将率领，另一支部队的
成员征自中国的西北，由羽林中郎将指挥。
后汉取消了几个其职能与这五个单位重叠的机构。另一方面，奉车都尉
和驸马都尉的权力也合并到官僚政府之中。它们在前汉时代曾是编外的头
① 《后汉书》（志）卷二四，第 3557 页以下。关于前汉设置这些官职的材料，见《汉书》卷十九上，第
726 页以下。
① 《后汉书》（志）卷二五，第 3571 页以下。
② 即高帝和光武帝。祠庙的位置见毕汉斯：《东汉的洛阳》，载“远东古文物博物馆通报”，48（1967），
第 54 页以下。关于早期为已死的皇帝建立的灵庙数的增加和减少的情况，见鲁惟一：《汉代中国的危机和
冲突》，第 179 页以下。
③ 关于灵台的结构和历史，见毕汉斯：《东汉的洛阳》，第 61 页以下；中国社会科学院考古研究所洛阳工
作队：《汉魏洛阳城南郊的灵台遗址》，载《考古》，1978·1，第 54—57 页。
④ 关于阅读和书写的测试见何四维：《作为中国古代法律史料的〈说文〉》，载《高本汉汉学纪念文集》
（哥本哈根，1959），第 239—258 页。关于张衡与他发明的地动仪，见《后汉书》卷五九，第 1897 页以
下；李约瑟：《中国科技史》（剑桥，1954 年—）第 3 卷，第 626 页。
⑤ 《后汉书》（志）卷二五，第 3574 页以下。
衔，到了后汉开始成为光禄勳属下的正式官职，同时分别授给三至五人。由
于他们没有配有下属，所以除了战争时期，他们的位置都是虚职。在同一部
门的另一个类似的虚职为骑都尉，同时有多达 １０ 人担任此职。
光禄勳的另一项职责是监视朝廷某些皇帝的顾问。他们是：光禄大夫，
人数多达 ３ 人；中散大夫，多达 ２０ 人；议郎多达 ５０ 人。他们都不自发地进
谏，只回答皇帝提出的问题。朝廷也派遣这些官员完成各种差事。另外还任
命了多达 ３０ 人的谏议大夫。他们应该监督皇帝的行为，有时监督总的官僚机
器的活动，但没有办法知道他们有多大勇气履行自己的职责。
光禄勳还控制皇帝的谒者；谒者身负使命，被派往全国和国境之外，还
协助安排礼仪方面的事务。在以上三方面任职的谒者的人数，在后汉时代从
７０ 名减至 ３５ 名，并优先选用那些声音大、胡须浓的人。他们的顶头上司是
谒者仆射。
九卿的第三位是卫尉。①光禄勳负责身处宫内室外的皇帝的安全，卫尉则
负责统领宫外的禁军。权力的划分非常重要，其目的是防止个别官员完全控
制皇帝的人身。
卫尉掌管的近 ３０００ 名募兵分别由七名司马率领，他们驻守洛阳南面的四
座门与北宫的三座门。卫兵们还在环绕着皇宫的城墙上巡逻，还可能在联结
两宫的高出地面的隐蔽通道上巡逻。另一名下属是公车司马令。南北两皇宫
都有公车门，门前备有专用车辆。那些因道德品行高尚或身怀绝艺而被召见
的人乘坐这些车辆来到京都。奏章也在这两个门接受。
左都侯和右都侯是后汉新增设的官职，他们可能取代了前汉的旅贲令。
左、右都侯指挥在两宫里巡逻并执行朝廷逮捕令的剑戟士。
九卿的第四位是太仆。①他掌管饲养军队和皇帝使用的马匹，并负责御马
厩和马车房。牧场最初位于西北地区，但从公元 １１２ 年起，部分牧场被四川
和云南的五个新牧场取代。
俭朴的后汉开国皇帝大幅度削减了马厩和马车房的数量。最初只任命了
一名主管马厩的未央厩令，一名主管马车房的车府令。不知何时增加了左骏
厩令和右骏厩令，公元 １４２ 年又任命了承华厩令，公元 １８１ 年增添一名助手
骥厩丞。②
制造业主管考工令在前汉时期曾是少府的助手（见下文），后汉时期则
处于太仆的领导之下。考工令管理的工厂生产诸如弓、弩、剑、盔甲等，然
后放在洛阳武库里储存。很可能太仆提供运送兵器的马匹，这样就能对整个
作战行动负责。③
九卿的第五位是廷尉。④他是法律的主要解释人，并负责处理地方政府交
上来的案子；他也可能对郡的诉讼施加影响。在后汉，这个部门的高级职员
减少为一名丞，一名左监，一名左平。左平负责审理附属于廷尉的皇家监狱
里的诉讼。很可能由低一级的属员组织成曹，但情况不详。
① 《后汉书》（志）卷二五，第 3579 页以下。
① 《后汉书》（志）卷二五，第 3581 页以下。
② 《后汉书》卷六，第 272 页；《后汉书》卷八，第 345 页；毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第 37 页、第
167 页注 137 和注 138。
③ 关于武库，见毕汉斯：《东汉的洛阳》，第 57 页。
④ 《后汉书》（志）卷二五，第 3582 页。本书第 9 章《司法当局》。何四维：《汉代廷尉的职能》（即出）。
九卿的第六位是大鸿胪。①他负责接待朝廷的来访者，确定王、侯等贵族
头衔的继承顺序，指导那些应召参加帝王庆典的人，接待外国使节并与之进
行谈判。后汉重组这个机构并减小其规模。大鸿胪仍由一名丞协助工作，但
是从前的三个令只保留了一位大行令。史料中不再提译官，尽管译官一定继
续存在。②大鸿胪还掌管每个郡、国在洛阳所设的郡邸。郡邸是为因公或偶尔
因私事到首都的人提供食、宿的接待机构。对属国的指导不再归大鸿胪管，
而转给了地方行政机构。
九卿的第七位是宗正，他本人必须是皇室成员。③他按时记载皇族每一成
员的新情况。如果皇室成员犯了重罪，宗正必须在量刑之前得到皇帝的批准。
宗正管理皇帝的姐妹和女儿王府的工作人员，而不管王子的工作人员。后汉
宗正的高级人员减少到只有一名助手（丞）。
九卿的第八位是大司农。④虽然他称为大司农，他实为政府的司库，负责
收存地方行政官征收和上缴的税。他支付费用，以维持官僚政府和军队，还
负责稳定重要商品的价格。
后汉初年大司农只有一名助手。公元 ８２ 年增加一大司农帑藏，负责掌管
钱财。太仓令管理为朝廷和官僚政府的需要服务的位于洛阳的太仓。平准令
在物价低时买进商品，物价高时卖出商品，以此确保价格的稳定。大司农还
一定控制过公元 ６２ 年建于洛阳东郊的常满仓。⑤
前汉时期大司农的其他属员，有的从一地运输货物至另一地为稳定物价
做出了贡献，有的为军队提供粮食，有的监督税收工作，有的负责保护社稷
坛（每年春天皇帝在这里举行躬耕仪式），但是在后汉则不再设置这些职务。
①盐铁的专卖转给了地方行政机构。另一方面却把导官令的职权从少府手里转
移给大司农。导官令为宫廷监督挑选食品和干酺。
大司农还控制皇帝的私人财产。那些从市场所得，或从山、川、池、泽
获得收益的人上交的税，专门作为皇帝的私人收入。前汉时代，皇帝的私人
收入与公共收入严格分开，而由少府管理，公共收入则由大司农控制。后汉
时皇帝的私人收入和公共收入就合在一起，由大司农掌握。这一步是倒退，
使肆无忌惮的皇帝染指于公共资金。②
九卿的第九位即最后一位是少府。③他领导的官署最大，但却是九卿中权
势最小的一位。这是因为他只对尚书和宦官有名义上的权限。
少府本身并不是宦官，他负责照顾皇帝及其皇室，维护后宫的法律和秩
序，保护皇宫的园地和御花园。他是皇帝某些侍从名义上的监督人。后汉时
① 《后汉书》（志）卷二五，第 3583 页以下。
② 在前汉的官制中，译官属大鸿胪所辖（《汉书》卷十九上，第 730 页）。关于公元 75 年有译官存在的记
载，见《后汉书》卷四十下，第 1374 页。
③ 《后汉书》（志）卷二六，第 3589 页。
④ 《后汉书》（志）卷二六，第 3590 页以下。
⑤ 太仓见毕汉斯：《东汉的洛阳》，第 57、59 页。
① 这些官员见《后汉书》卷十九上，第 731 页。皇帝的躬耕仪式，见卜德：《古代中国的节日：公元前 206—
公元 220 年汉代的新年和其他节日礼仪》（普林斯顿与香港，1975），第 223 页。
② 关于这些财政机构的不同作用