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然者，非一人之才力不足，必须分任于众人，不过捐员日众，不得不多添差
事、位置、闲员，虽然为闲员计则得矣，其如库款日绌何？要宜力加整顿，
可裁则裁，可并则并，非特可省经费并杜幸进之阶。至于京害，则自枢垣台
谏以外皆为闲散，各部则自掌印主稿以外，徒糜廪禄，堂官则每署四员，而
兼差者尤多，文书则每日数尺，而例案极其繁琐，至于鬻爵竟及监司，而吏
治坏滥极矣。
今请首停捐纳乃政官制，用汉世太守领令长之制，唐代节度兼观察之条。
每道设一巡抚，上通章奏，下领知县，以四五品京堂及藩臬之才望者充之，
其知县开为四品，以给御编检郎员及道府之爱民者授之。巡抚以下增置参议、
参军、判官等员，以道府同道改授；知县以下分设功曹、刑曹、户曹，而亦
以州县进士分补其缺，其余诸吏皆听诸生考充，渐拔曹长行取郎官，其上总
督皆由巡抚兼管，各因都会以为重镇，使臣胥之积弊化为士人、三老之乡官，
各由民众整顿疏通乃可为治。其京官则太常、光禄、鸿胪可统于礼部，大理
可并于刑部，太仆可并于兵部，通政可并于察院，其余额外冗官皆可裁汰。
裁老弱之兵以加饷，汰闲冗之员以加俸，何莫非节用之大端乎哉！夫国家之
蠹中饱而已矣，冗员愈众侵蚀愈多。一盐务计养闲员数百，一厘局计养食客
数千，一漕运河运计养无用之人千万辈，甚至持一荐书，大者可得一、二百
金，小者可得数十金，以一省计之，所费
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刑政
律法
夫西国之法犹能法古人明慎之心，苟能参酌而行之，实可以恤刑狱而致
太平。中国三代以上立法尚宽，所设不过五刑。读 《吕刑》一篇，虽在衰世，
犹有哀矜恻怛之意。自后一坏于暴秦，再坏于炎汉，有罪动至夷三族，武健
严酷之吏相继而起，大失古人清问之意。使不返本寻源，何以服外人之心志
而追盛世之休风耶？
西人每论中国用刑残忍，不若外国宽严有制，故不得不舍中而言外，取
外而酌中。
夫天地生人，原无厚薄也，何以案情讯鞫而酷打成招独见之于中国？夫
三木之下，何求而不得？抑岂各国之人皆纯良而我国之人独凶恶，必须施以
毒刑而后可得其情欤？讼之为字，从言从公，谓言于公庭使众共闻以分曲直
耳。案既未定，何遂用刑？则问时要无打法。善夫，何沃生《律正》之言！
云：“两造之中必有曲直。曲者宜罚，多此一打，是谓滥刑；直者求伸，被
此一打，是谓枉法。使曲者不畏打，而故逞其凶，不挠之状其情有似乎直；
直者畏打，而甘受其屈，战栗之状其情有似乎曲。夫讼所以平民之冤，抑一
有此打，则冤抑愈加；讼所以剖民之是非，一有此打，则是非转昧。故打之
一法，行之以便审官之私图则可；若行之以畏平民之志则决乎不可。”
今夫言由心发者情也，言多遁饰者伪也。问官以忠恕待人，使其人之言
情理可信而无相反之证以起其疑，则谓之直可也；问官以公明断事，使其人
之言情理可疑而无相反之据以征其信，则谓之曲可也。果其有罪，自招者罪
固在；即不自招，其罪仍在。果其无罪，用刑而招，其枉愈甚；用刑而不招，
是谓刑非其罪。此理易明人所同晓。中国则必使犯人自招者，由朝廷不信问
官也。夫不信问官，岂独中国为然？即外国亦然。乃中国不信问官，而问官
于是乎法外施刑，必求犯人之自招以图塞责，而自此冤狱多矣。外国不信问
官，而设陪审秉正人员佐官判案，不容犯人之狡展以抗公评，而于是真情出
矣。且问官之怀私者无论矣，即使其居心有如白水，自问可对青天，而旁人
犹不无可议，以其独断独行不询于众也。况健讼之流涛张为幻，狱成之后虽
问官亦不无自疑，则何如询谋佥同舆情允洽之为愈也。
今宜令各省府县选立秉公人员，或数十人，或数百人，每遇重案，轮班
赴署，少者数人，多者十余人，与审官听讯两造之供词，以及律师之辩驳。
审毕，审官以其案之情节申论明白，令陪员判其是非曲直，陪员可否之人数
多寡以定从建。孟子曰：“左右皆曰贤，未可也；诸大夫皆曰贤，未可也；
国人皆曰贤，然后察之，见贤焉，然后用之。”即西国公举议员之意也。“左
右皆曰可杀，勿听；诸大夫皆曰可杀，勿听；国人皆曰可杀，然后察之，见
可杀焉，然后杀之。”即西国陪员议判之意也。
若夫人非险猥，则公堂对质每多嗫嚅；人若奸顽，则虽三尺当前犹能诡
辩。使无律师以伐伸委曲，则审官每为所愚。中国之问官司审既于律法非所
素娴，而所用之刑名幕支又于律学不轻传授，生死系其只字，枉直视其片词，
稍有依违，则官司之前程难保。若无贿赂，则在讼之受屈必多。则何如明张
其词，按律辩论之为得也？中国亦宜以状师办案，代为冲折，使狱囚之冤情
得以上达。
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至若刑者类夫秋之肃，犹赏者类夫春之温。刑者，治天下之所不能无。
然而中国繁刑严法，未免失之于酷。特以刑莫重乎死，缳首与斩首均死也，
而肢体之全缺判焉，刑莫辱乎挞，挥鞭与施杖均挞也，而受辱之轩轾攸分矣。
故知弼教端在明刑。今欲明刑，须除苛法。试将刑之制约面计之，缳首致死，
系狱苦工，监作官奴，罚锾赎罪，鞭挞示辱，充发出境之数者，足以治轻重
之罪而有余矣，毋或滥也。
至于通商交涉之件，则宜全依西例。今海禁大开，外国之人无处不至，
凡属口岸无不通商，交涉之案无日无之。若仍执中国律例，则中外异法，必
致龃龉，不如改用外国刑律，俾外国人亦归我管辖，一视同仁，无分畛域。
且日本，东瀛一小国耳，参用西律宪法，西人亦归审理，非其明验耶？
又文武官有交涉者，须通晓英文，游历外国而归，方得重用。凡外国人
俱准游历内地。其独重英文，是志在推广商务；其许入内地，则是自信其西
例洞明也。何中国犹远不及日本哉！
往者，中国不肯改用西法，嫌其宽待狱囚耳。乃遇交涉之案，为外国人
则照外国之例而从宽；为华人，反依中国之例而从猛。是华人之生于中国反
不及洋人之来自外邦也。然中外一体，为政无事偏私，但执公平，则无思不
服。是故，以德报怨，圣人不与；伤已徇物，贤哲所讥。况生于其地者又有
土著之利权，非外来者所能搀夺也。
泰西国内都会必由刑部派臬司以司鞫事，中国亦宜于中外通商之地专设
刑司以主中外上控之案。此其人必须深明中外律例，经考超等而多所历练者，
方膺是选。其审案俾以陪员主判，如外国人有久居中国、行事和平者，可与
中国人一律得选，为陪员，遇交涉之案令其厕名主判，则外国人心必无不服，
怀柔之道其在斯乎？
归安沈粹生云：泰西谳狱甚合古法，不令下跪，欲悉其聪明，致其忠爱
也，反是，则形格势禁，嚅嗫颠倒矣。不用刑讯，欲意论轻重，慎测浅深也，
反是，则苦楚之下冤抑实多矣。处以陪审，则记与众共之道也，而肆威夺货
之弊祛。列以见证，则无简不听之意也，而妄指诬陷之弊除。然有未尽善者。
律师代陈，无理者皆得矫饰，虽是非难泯，亦竟有律师善辩脱漏法网者。审
案有费，无力者怯于控诉，虽曲者代纳，亦有曲者赤贫，仍责诸理直。且所
定刑章失之太宽，易启作乱犯上之渐。法国乱首尔朗之罪尽人皆知，以身充
议员，迁延不向。败将伯沁之狱，历审日久，议论纷纭，仍从轻减。布国轮
路受贿之案，以牵涉议员，不予追究。尤可异者，美国讼师奇笃手弑其总统，
获系狱中，不加琅珰，挟刃逞杀，伤及狱卒。英国匪徒墨格林枪击其君主，
虽未成伤，竟以巧言解脱，置之不问。岂因有别故，抑其君无道，咸欲弑之
乎？然水懦民玩，致生乱阶。泰西一乡官辖境，狱中之犯常及千人，少亦数
百人。虽云细故皆予禁锢，亦法律宽纵有以致之欤？
或谓中国不宜尽行西律，西律亦有未尽善者。当请外国上等有名大律师、
中国老成有声望之申韩幕友，再延深通律例之华人翻译，将彼此中西刑律会
同参订，至公至当，为中西通商各口律例，分华洋文刊布各埠，凡在通商口
案所有交涉案件，皆准此编判断，无事刑求以归一律。庶我民不至独受其亏，
西人不得独蒙其利，并可徐图西旅归我有司管辖，以渐复我中国自有之权。
此虽看似缓着，而实关系要害，宜汲汲图维也。
国朝初起，东方制刑宽简，大辟之外惟有鞭笞。及世祖抚有中原，命大
臣定律，当时议纂诸臣，学识浅陋，未能仰体皇仁，因仍故明惨法，遂至斩
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决之上有凌迟，斩决之次有绞。凌迟极刑，非唐虞三代所有，岂宜行于盛世？
绞之苦，闻甚于斩，则名轻而实加重矣。闻西国决犯有击脑、闭气诸法。击
脑者，用枪正对其脑，弹击可以立毙。闭气者，闭之小室，令新养气不得入，
可以渐毙。皆远异斩绞之惨。
今宜除凌迟律，犯此者改为斩决，除绞律，犯此者改用西国击脑闭气法
决之，并除父母兄弟妻子连坐律，以仰体列圣仁慈之隐，继其未及改定之志，
则三代后未有之仁政，自我朝开之，亿万年不拔之基在是矣。
至今法审犯，必取其招供为凭，致问官动用非刑逼招，痛昏之下何求不
得？若已确知其情，又焉用招？宜除取招供例，无论轻重案件，但令问官详
查细审，求情定罪。除笞杖枷及责掌责嘴之件外，其余一切刑具及各衙门自
制私刑，着悉行烧毁，示永不复用。内外掌刑官及非掌刑官敢有私藏旧刑具
或私制新刑具者，斩立决。此亦除惨之一大端也。
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狱囚
曾子曰：“上失其道，民散久矣。如得其情，则哀矜而勿喜。”哀痛恻
怛，诚仁人之用心也。盖人生不幸，父母失教，既无恒产以资事畜，复无技
艺以给饔 ，贫困无聊，流入匪类。致罹法网，横被官刑。土室棘垣，暗无
天日。赭衣黑索，惨受拘挛。禁卒毒若虎狼，秽气积成疠疫。自军流以下诸
罪人，本无死法而久系瘐毙者往往有之，其冤惨可胜言哉？
近闻各直省州县多设有自新所，以处轻犯。法诚善矣。倘更能参用西法
以推广之，使军流以下皆得自新自赎，则保全必多，办理亦易，全政体而广
积阴功，当亦仁人所深许也。
以西例较之，中国虽法有轻重，律有宽严，而充工一端，实可补今日刑
书之缺。如汉时城旦鬼薪之类，古意之未尽亡也，实本于《周礼》。而推究
其原， 《周礼》“以圜土聚教罢民。”圜土，狱城也。有罪者入之，令其工
作，俟其能改而舍之。
夫莠民犯法，半迫饥寒。拘禁而生理益穷，释放而依然赤手。欲须臾缓
死，必故态复萌。若不预为代筹，罪满仍无生路。故西人之治狱也，谋杀叛
逆则缢杀之，余多罚锾。无力罚缴则系于狱，与凡已定军流等犯依律所限年
分稽其工作，如捆屦织席等事。其有素习工艺者，使各理旧业。顽蠢罪重者，
则统一切卑贱劳苦之役，如除秽、砌路、修桥、筑垒之类，皆酌给辛工，派
董经理。所食每日足敷其口，留其所余于罚满发放日按名计数发给，俾得谋
生。始治以应得之罪，终予以迁善之资。谁无天良？能不激励？
至于牢狱拘禁之所，葺其房屋，勤其扫除，不使湿蒸破漏，以免受病，
而便作工。更设有浴堂病馆，使医士掌之，地方清洁，饮食造口，其曲体人
情若此。
或谓中国罪犯险诈，监狱辽阔，严为防范尚虑脱逃，安能仿行西法乎？
不知泰西犯人在内执业，仍高其墉垣，严其约束。即在外为工者，亦伍耦有
数，出入有节，稽查督责，健役相随。但于法外施仁，原不因仁废法。正无
庸鳃鳃过虑也。
更有一法，可以上下交益者，如令罪犯修治道途是已。今中国道途崎岖
破碎，多未兴修。就近者言之，则一邑有一邑应修之路，一郡有一郡应修之
路。就远者言之，则津京一带为南北孔道通衢，官宦