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1853年首先在江苏省开征。到1862年，它几乎适用于一切商品，并且差不
多各省都已征收。在有些情况下，不但在运输线沿线征收，而且还在出发地
作为生产税或者在目的地作为营业税征收。税率悬殊很大，从货价的1％到
10％不等，而最普遍的税率是每个厘卡收2％。在各省每年向户部上报的商
品厘金税中，中央政府只能处理约20％，其余的实际都归各省掌握。未上报
的数量不详的税收当然也归地方留用。
此外，为了支付中亚叛乱、与俄国的伊犁争端、中法战争以及水灾饥荒
等连续发生的一系列危机的费用，经户部在十九世纪七十年代和八十年代经
常的督促，最后通过提高盐税和杂税而使收入少量地和暂时地增加了几次。
八十年代和九十年代帝国的收入与十九世纪中期收入相比几乎增加了一
倍，但这几乎要归因于关税和厘金税。对及时资助左宗棠军队远征和“平定”
西北这类紧急要务来说，传统的财政制度是无力迅速作出反应的，政府被迫
只能向外国贷款求助 （见第四章）。在1894年前，签订了总数为四千万两
的九笔贷款，其中大部分用于军费。这些资金由通商口岸的外国企业而不是
由外国政府借给。到中日甲午战争爆发时，已经偿还了本利三千三百万两，
钱大部分来自海关收入。
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表二十一所列为十九世纪九十年代初期典型的一年北京一切来源的收
入和主要开支项目的估计数。各项收入数字并不表示实际解交京师的税收
数；它们是每年（分两次）上报户部的数额。这些上报的收入那时以货币或
实物分存于几个省，等待户部的调拨。中央的国库不编制收支综合预算。（维
新派未实现的计划之一就是要编制正规的全国预算。）相反，不断发生的开
支项目逐渐在某些特定省的特定税收中一笔一笔地支用。结果，上报总数中
的一部分由各省留用，以支付以后地方上的民政和军费开支，第二部分上缴
北京 （或根据户部的指示解交其他地方），在某种情况下，还有第三部分作
为协助款项转拨他省。这种财政制度适合于短程的运转，而传统惯例的压力
使它不能对紧急的需要作出迅速反应。由于太平军叛乱和十九世纪中期其他
的叛乱，北京对帝国各项收入来源的控制已被削弱，财政制度也严重地被打
乱。但是与清朝的最后十七年相反，由于有了新收入的支持，政府的民政和
军费开支在1894年以前可以得到解决而不用向国外大举借债，正常的收入
还进而被用来分期偿还已经借入的数目不大的外国贷款。当然，对现代化海
军和洋式军队的大量投资收益甚少，这可以从1895年以前洋务运动的军事
和工业项目所取得的微小的成绩中得到证明。
上面已经说过：每年上报北京的收入只表示帝国税收总数的一部分。中
央政府能够控制的全国潜在的财政资源部分，基本上无伸缩余地。它没有机
会从发展的对外贸易中增加收入，因为关税率未经条约列强的一致同意，不
得变动，而且它控制盐税和各种次要税收的能力也有限。对全国的税收总收
入已经作出了几个估计数；就绝对数字而言，各个数字最多也只能说是合理
的猜
表二十一 十九世纪九十年代初期中央政府年收支的
估算数 （库平银）
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收入
田赋 25；088；000
漕粮 6；562；000
盐税 （包括盐厘金税） 13；659；000
商品厘金税 12；952；000
关税 （1893年） 21；989；000
地方关卡收入 1；000；000
对国内鸦片征收的税和厘金税 2；229；000
杂税、捐纳和“贡献”等 5；500；000
合计 88；979；000
支出
中央政府行政费用、皇室津贴和满洲戍军军饷 19；478；000
海关行政费用 2；478；000
公共工程 1；55；000
现代化军队、沿海防务 8；000；000
满洲防务 1；848；000
甘肃和中亚的民政和军务开支 4；800；000
北洋水师 5；000；000
南洋水师 5；000；000
铁路建设 500；000
广西、贵州和云南三省拨款 1；655；000
各省行政费用、各省军队 36；220；000
偿还外国贷款的本利 2；500；000
合计 88；979；000
材料来源：贾米森： 《中华帝国财政收支报告》。
测，但合起来看，它们有力地证明了在清朝最后十年中各级每年税收总数是
上报北京数额的两倍多。最近对省一级《财政说明书》（1909年根据帝国法
令在各省成立的清理财政局的报告）的考察，表明1908年的税收总额为二
①
亿九千二百万两。 马士在其《中华帝国的贸易和行政》一书关于收支情况
的论述中提出，在二十世纪第一个十年初期年收入总数至少为284，154，000
两，各级收入如下：帝国政府99，062，000两；省级政府 142，374，000
两；州县政府42，718，000两。最后，资政院编的1911年帝国“预算”估
计中央和各省的收入总额为301，910，297两（值得注意的是，其中包括：
厘金税44，176，541，而以往每年各省上报数为一千二百万至一千五百万两；
非税收的收入九千二百万两）。与明治时期的日本相反，日本在1873年修
改土地税后，把国家的主要收入来源直接置于新中央政府的控制之下，而晚
① 王业键：《1750—1711 年中华帝国的土地和租税》，第73—83 页。
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清的政府在思想上和政治上都没有能力扩大它对收入的控制。
如果我们假定清朝后期的收入总额约为二亿五千万两，北京分得一亿
两，那么国民收入有多大部分可用于政府的支出呢？由于缺乏可靠的国民收
入资料，当然只能作出最粗略的估计。如果张仲礼的“十九世纪八十年代每
年国民总产值的初步估计”因对农业产值估计偏低而这里对它进行了调整，
那么十九世纪后期的国民生产总值可能为3，338，757，000两上下（见前
面表一）。政府收入总额就占国民生产总值的7。5％，而北京所得的那部分
②
款项就占3％。我已经承认，这些比例有着很大的误差。记住了这一点，那
么注意到以下事实是有意义的：在国民总产值中政府消费量所占的比重在十
③
九世纪中期西欧各国和美国也可以找到。 不过，这些不太“落后”的国家
的经济发展用不着从政府预算中直接取得重大帮助就可以进行下去。
与中国不同的是，西方政府把总消费量中的较大部分高质量地用于健
康、教育和总的行政、立法、司法的服务（其中包括商业服务和市场销售服
务）方面，这些服务工作可以形成一种环境，使私人在向新企业投资时能够
获利。中国的问题不但在于国民生产总值中受政府控制的部分特别小，而且
即使对这一部分，中央政府也只能使用其总额的40％。同样重要或者可能更
重要的是，中央政府支出的增加部分几乎全部用于军事目的，主要是镇压国
内叛乱，同时也用来对付若干较小的外来危机。即使在整个十九世纪期间中
央政府支出增加了一倍，情况依然如此；可将表二十一与所选以前几年每年
收入的例子作一比较。政府的各项劳务与原来一样，没有显著的扩大；也没
有在很大程度上摆脱这些劳务的传统局限性，即限于维持秩序和征收税赋以
支撑清帝和他的官僚机器。也许在1900年后清政府受到反帝的民族主义的
激励，在思想上准备有些作为，但是政治上的软弱和财政上的紧缺，使实际
的支出只能限于如创办新的学校体系和促进工业低水平发展等方面。
1895年以后，由于三倍的赔款要求、巨额外债的偿还以及军费支出等情
况，到那时为止北京朝不保夕地大致维持的收支平衡遭到破坏。虽然意识形
态上的流行调子从“重农轻商”转到了“富国强兵”，但帝国政府仍没有方
便条件去改变它到那时为止基本上是消极的经济的作用，甚至它曾想要有所
转变也无能为力。尽管有了民族主义的兴起，保守派对包括发展近代经济等
变革的抵制直到清王朝灭亡时仍是强有力的。
在1894至1911年期间，清政府向外国人签订的贷款达746，220，453
两库平银。其中330，587，160两贷款用作兴建铁路之用，以后用铁路本身
的收入偿还。虽然有几项借约给予承受抵押的外国人以实际经营特权和采购
材料时的丰厚佣金，但铁路贷款本利的偿付并不意味着给中央政府的正常收
支直接增加负担。为工业目的而借的借款都比较少，共25，517，349两，
② 我计算的政府收入或支出数中包括张仲礼予以归入绅士劳务的一部分数字。
③ 西蒙·库兹尼茨：《近代经济的发展：速度、结构和范围》，第236—239 页。
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其中为架设电报线和购置设备而借入的资金为5，452，783两，杂项用途的
借款为647，812两。工业借款主要包括日本债主借给半官办的汉冶萍公司
的贷款。汉冶萍公司无力偿还这笔债款，债务越陷越深，于是就给日本提供
了借口，把正式承认日本控制该公司的内容列入1915年的“二十一条”要
求之中。
表二十二 —1898年军事借款和赔款借款1894
面 值 贷 款 者 担 保
（折成库平银两）
7％ 汇丰银款 10；000；000汇丰银行 关 税
（1894年）
6％ 汇丰镑款 18；653；961汇丰银行 关 税
（1895年）
6％ 瑞记借款 6；217；987德国国家银行 江苏省盐
（1895年） （瑞记洋行行经手） 厘关税
6％ 克萨镑款 6；217；987克萨银行 关 税
（1895年）
4％ 俄法借款 98；968；370俄法财团十家银行 关 税
（1895年）
5％ 英德借款 97；622；400汇丰银行、德华银行 关 税
（1896年）
4。5％英德续借款 112；776；780汇丰银行、德华银行 货厘盐厘
（1898年） 关 税
合 计 350；457；485
材料来源：徐义生： 《中国近代外债史统计资料，1853—1927
年》，第28—31页。
除了铁路建设的巨额借款外，借款主要用作中日战争的军费（119，838，
648两）以及中