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千元以上的经营资本或不动产。（2）或者是年满25岁以上非长期在本省居
住的男子，但在本省居住两年以上并拥有价值一万元以上的经营资本或不动
产者。
二、当选的条件。年满30岁以上的男性，在本省久居或在本省居住十
年以上者。
三、成员的人数。每省生员的固定名额的百分之五。田赋较高的南京地
区和江苏省，另外分别增加九个和二十三个名额。
四、允许讨论的问题。（1）省政府可能改革或寻求改革的事务。（2）
本省的预算和收支决算。 （3）有关本省税收和公债发行事项。（4）修订或
废除只影响本省的有关章程。 （5）资政院成员的选举。（6）由资政院或督
抚提出的质询。 （7）市政会上的争议事项；自治会申请或建议的事务。
五、与督抚的关系。 （1）总督和巡抚如对谘议局的决议无异议，应负
责予以公布并执行。如无总督或巡抚的批准，此类决议不得实施。（2）如
总督或巡抚对谘议局的决议不满时，他可以命令复议。 （3）在进一步讨论
之后，如果未能取得一致意见，应征求资政院的决定。（4）督抚有权召开、
中止或解散谘议局的会议。
从章程中的条款来判断，谘议局似乎是绅士表达意见的机构，但很难被
认为是一个立法机关。它勿宁说是各省督抚的一个谘询团体，因为督抚们有
权拒绝谘议局决议。然而，谘议局的出现完全可能约束各省督抚专断地使用
② 《大清德宗实录》，卷579 第14—15 页；《大清光绪新法令》，卷2 第2—24 页。
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他们的权力。即使在以前，督抚也不敢忽视显贵绅士的意见，所以他必须审
慎行事而不冒犯绅士，否则，他会给自己招致相当的麻烦。从这个意义上说，
谘议局可以被视为仅仅是把过去实际实行的一切加以合法化罢了。事实上清
政府把谘议局议员数规定为各省生员定额数的百分之五，①就说明政府已经
有了这种想法。但不管怎样，一旦有了这一法定形式，地方绅士对各省督抚
的压力无疑就增加了。
1909年，各省举行第一次谘议局的选举。结果证明很多当选者年纪在40
—45岁之间，而绅士占大多数。然而，那些学问高深和在百姓中德高望重的
绅士都宁可不参加地方政治和谘议局。那些当选的人中很多在政治上有野
心，也往往不为人所尊重。①
这样，省一级立法机构的雏形逐渐形成，1909年在各省召开谘议局第一
次会议。在很多省内，最直接的结果就是督抚与谘议局发生了冲突。由于督
抚有否决权，他毕竟比谘议局权大。但是这只能驱使谘议局议员参加要求立
即召开国会的运动，而这个国会将不仅仅是一个谘询机关。
资政院是由清政府创立的，它是一个审议机关，或者是国会的雏形。按
②
照1909年起草的章程， 它的主要特征如下：
一、成员资格。成员将包括一百名帝国的被提名人和一百名民选的代
表。在帝国的被提名人中，有四十八名宗人或满洲贵族，三十二名现任官员，
十名学者和十名最高级的纳税人。民选产生的代表从谘议局议员中选出，而
且由他们投票选举，但要经本省督抚的批准。
二、允许讨论的问题。（1）全国的预算与收支决算；（2）有关税制和
公债的发行事项； （3）修订或废除法令；（4）关于谘议局和督抚有争议的
事项；（5）由皇帝提交的其他事项。
三、与行政当局的关系。（1）各部或其他高级行政机关的大臣如对资
政院的决议不满意时，可以命令重新审议； （2）在重新审议之后，如果双
方不能达成协议，得呈请皇帝作出裁决； （3）当资政院对内阁或政务处的
决议有疑问时，可以要求阐明； （4）当某一行政机关的大臣侵犯资政院的
权力或破坏法律时，资政院可奏请圣断。
资政院显然无权监督政府。政府也不是非执行资政院的决议不可的。因
此，严格地说，资政院只是一个协商机关。
资政院成员的选举始于1909年，第一次会议于1910年10月在北京召
开。从此以后，资政院常常与各部大臣以及各省督抚发生冲突。结果，有些
决议得不到有关行政机关的大臣的批准，而且因皇帝的决定而被废弃。由于
这种原因，资政院的议员也开始大声疾呼，要求立即召开国会。
清政府认识到宪政应该以地方自治为基础，于是决定加以促进。1908年
① 关于进行选举方法的叙述，参看张朋园：《立宪派》，第12—40 页。
② 《大清宣统实录》，卷17 第14—19 页；又参看《大清光绪新法令》，卷2 第1 — 2页。
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①
起草了“城镇乡地方自治章程”，1910年起草了“府厅州县地方自治章程”。
②地方自治会的选举立即开始。选举和当选资格的限制如下：投票者必须是
男性，年龄在25岁以上，中国籍，在其所住地连续居住三年以上，付两元
以上的固定税金或公共捐献。董事会的董事由有关的自治会选出。在这种情
况下，自治会成员投的票数应该与他们拥有的财产总数相符合。这样，有财
产的人在自治会中格外地被赋予了特权。在自治会会员之中，相当数量的人
是有低级功名的绅士。大部分被选为自治会会长和镇乡董事的人是绅士。的
确，清末的地方自治实际是绅士之治。然而，政府官僚政治对这种自治制度
施加了强大的压力。知府、州官和知县有权解散地方自治会。董事会的决议
没有这些地方政府官员的批准不能实施。知县能够免除镇乡的董事的职务，
而且可以不同意有关自治会选出的自治会办事人员。结果，这种自治会很象
谘议局和资政院的情况，实质上就是政府的一个辅助机构或谘询团体。
中国自古以来就有一种互相担保的集体的制度，如“保甲”或“里甲”，
它们的作用是辅助政府维持公共秩序和征税。一般说来，绅士并不与这种制
度有牵连。然而，只要这类集体仍在起作用，他们就可以发挥相当的影响；
总之，不论在什么情况下，绅士对每个地方的家族和社团都拥有相当的影
响。事实上，地方当局只有与绅士控制的这些社团合作，才有可能进行治理。
目前清政府正在组织地方自治会作为宪政的基础，它当然不敢忽视绅士的力
量。由于地方绅士拥有的权威不是法律授予的，因此至少在理论上，政府官
员在过去有时忽视过绅士。但是现在，绅士的权力由法律规定并加以保证。
这就是清末所规划的地方自治制度的实际内容。从另外的角度看，可以说清
政府有这种企图：正式认可绅士在地方上的控制，把绅士置于地方官员的控
制之下（即把他们的职能正式纳入基层的政府部门），以此来巩固它的统治。
简言之，清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利面互
相合作以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图。①
① 《大清光绪新法令》，卷2 第44—62 页。
② 《大清宣统新法令》，卷14 第1—15 页。
① 见芬彻：《政治地方主义与民族革命》，载芮玛丽编：《革命中的中国》，第185—226 页；菲利普·库
恩：《民国时期的地方自治》，载小韦克曼等编：《中华帝国晚期的冲突与控制》，第268—280 页。
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财政的清理与集中
清朝财政是极端混乱的，以致中央各部以及各省政府几乎不受中央的控
制。如果政府要提倡教育、发展武装和准备实行宪政，集中财政管理是必不
可少的第一步。
在义和团事件之后，财政改革的第一个企图是统一货币。在此期间，在
中国流通的货币有传统的纹银（细丝银）、铜钱和各种外国铸造的银元。此
外，1889年，张之洞在广东开办了一个铸币厂，用机器生产铜钱和银币，此
举证明是有利可图的，因此很多省份开办了铸币厂，源源不断地铸出钱币。
但是这些硬币并没有标准化。事实上，自从1850年以来，流通着各种各样
的货币，它们之间并没有定出固定的兑换率。各省官办的、私营的银行和钱
庄以及外国银行都在发行纸币，这样就使财政更加混乱了。这种货币的混乱
状态当然阻碍了商业的发展。西方商人愈来愈坚持要求统一货币。事实上
1902年中英续议通商行船条约以及1903年中美通商行船续订条约和中日通
商行船续约都要求清政府统一货币。此外，由于1901年下半年之后世界银
价激剧下降，进口贸易对于采用银本位制的中国来说变得非常不利。而且在
①
甲午战争之后，中国还遭到必须以黄金偿付外国债款和赔款的损失。 因此
不仅在西方人之中，而且在中国人之中也有人提出建议，要求采取金本位制
和试图使货币标准化。
②
清政府也认为这是当务之急，于是就专门设立了财政处。 这时币制改
革与外国的利益是如此密切相关，以至没有它们的合作就难以进行。因此，
清政府与还在实行银本位制的墨西哥政府一起要求美国在友好的条件下合
作，以便在采用金本位制国家和银本位制国家的货币之间建立稳定的关系。
结果，在1903年成立了国际汇兑处，次年美国专家精琦到中国来调查货币
情况。精琦向中国政府提出以下一个方案： （1）中国应该立即采取金本位
制，但金货币不应在国内流通，只作货币的储备和支付外国之用； （2）在
国内，银币应用作标准货币；（3）金与银之间的兑换率应是1比32；（4）
为了监督新币制的采用，应雇佣外国人。①
德国和法国同意这个建议，但英国和俄国反对它。在中国内部有赞成和
反对的意见，但由于张之洞的强烈反对，这个建议被搁置起来了。张之洞反
对的理由如下：（1）不应该允许外国人干预中国的财政或货币问题；（2）
由于中国通常是使用铜钱，所以采用银本位制就够了，采用金本位制则太过
① 关于背景，参看弗兰克·金：《1845—1895 年中国的货币与货币政策》；魏建猷：《中国近代货币史，
1814—1919》。
② 财政处建于1903 年，但于1906 年与度支部合并。
① 精琦推荐方案的译文载于 《币制汇编》，第3 册第1—62 页；文件原文发表于《关于金本位制传入中国
的报告》（美国参议院文件第128 号，第58 届国会第三次会议，1904 年）。
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分了；（3）金和银之间的实际兑换率是1比40；把它折成1比32将是欺骗
百姓，在铸造中将会获得高达百分之二十的利润，而且将使一种不足值的货
币流通；（4）世界银价下跌，虽不利于中国偿付赔款和外债，但有利于促
进出口而限制进口。当清帝国的主要目标是富国强兵时，银价下跌对它并不
是一个问题。
精琦的意见遭到驳回，政府的意见是决定暂时维持银本位制，虽然金本
位制也可能在将来实行。但是关于标准硬币的问题仍有争执：究竟应该采用
一两的银币还是采用约等于半美国银元的一元银币（相当于0。72两库平
银）。张之洞主张铸造一两的银币，其理由是纳税以两为基础，而银元又不
能与外国银元竞争。袁世凯表示同意。因此在1905年，政府决定暂时以银
两作为标准硬币，并在天津开设造币总厂和四个分厂，以便专门铸造一两重
银币，同时禁止其他造币厂铸造银币。但实际上关于采用银两或银元的争论
仍未停止。主张使用银两的人主要是张之洞和袁世凯等各省督抚；使用银元
的支持者是户部（后来改为度支部）的一些官员以及中外商人。由于张之洞