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在。克林顿办事拖拉、喜好公开讨论，这些风格以及他在职第一年里所表现出的其他一些特征给人们造成某种强烈印象，而这种印象与我知道的现实情况并不一致。这类风格和象征能对人们如何看待某届政府产生巨大影响，我当时没有认识到这一点，但回想起来逐步对此有了充分领会。但是，无论有多少会议迟开，但针对大多数实质经济问题的工作被组织起来，效果显著——且产生了重大立法成果。在局外人看来可能是一团糟的情形实际上是某种进行谨慎、公开讨论的决策程序，在这种程序里，精明而有责任心的人士积极投入讨论，以获得最佳决定。
有人指出，总统不应卷入就此而进行的冗长讨论中：是否应该增加或减少一点海岸警卫队的预算。我认为，在1月22日到2月12日期间，在由总统主持的大约15个会议上，他亲自参与其第一个预算的起草，这极大地有助于做出某些极其困难的决定，而对此项任务——在如此短的时间内提出一个（削减）5000亿美元的赤字削减计划——来说，所有这些困难决定都是必不可少的。而且，克林顿此后对预算（制定）程序的运转方式以及对预算中的大多数项目有了某种详细的、实际的领会，就在任8年的年度预算制定而言，这为他提供了某种坚实基础。另一个好处就是，利昂和我们所有其他人都非常详细地知道了总统在各个（预算）项目上的具体观点。对克林顿政府来说，就以后8年的情况看，他在最初六周里做出的大多数重要决定一劳永逸地解决了某些问题。此外，克林顿希望亲自深刻卷入预算（制定过程），而我确信，这是没有人能阻止的。
克林顿少年时代的朋友麦克·麦克拉逖成为本届政府的第一任白宫办公厅主任，他为我们开始时所遭遇的麻烦而承受大量批评。我在这个问题上的观点也有点不同于人们的一般见解。新闻界往往采用华盛顿的某种固有模式：以总统嘉许率和表面上的运转有序（或无序）来判断一位办公厅主任的成效。但在我看来，关键问题似乎是：某个组织的首脑是否创造了一种产生实质结果的环境（尽管各种表面现象能对达成效果的那种能力产生影响——尤其是在华盛顿）。从实质结果看，我认为麦克是成功的。麦克不是约翰·苏努努——布什总统时期的白宫办公厅主任——那种类型，我想，后者会制定他人（必须加以）遵循的规则。麦克决不会试图统治他人。相反，他专注于创造某种人们能够在其中有效地协同工作的氛围——这正是克林顿所希望的，而不是把时间和精力用于勾心斗角。麦克的成就（恰恰）是完成了华盛顿（人）不大知道该如何去处理的事情：以相当程度的相互支持和尊重来创造某种氛围——人们通常在这种氛围中相互协作、发挥良好作用。
我在第一年能按自己的立场行事，这完全得益于麦克的态度。另一种类型的办公厅主任可能已经将我的权力视为一种威胁并亲自插手相关事务。相反，麦克为国家经济委员会的（决策）程序留有余地。一位记者曾在观察后得出一个我当时不理解但却是绝对正确的结论：若非麦克放手，国家经济委员会不可能有效运转起来。
随着通常会在任职第一年里遇到的那类难题的增多，麦克开始感觉到，白宫需要采取某种更具战略性的处事方式，我也持这种见解。麦克建议总统引入戴维·格根，此人曾在前几届政府中工作过——担任负责通信部工作的高层顾问。我认为这个建议是明智的；戴维带来某种强烈而成熟的战略视角。他对这类问题考虑得非常周到：总统应该如何运用自己的时间？一位总统应该在多大程度上抛头露面？他应该以何种状态出现？我们没有这样的人：富有一定经验、能按与戴维完全相同的思维方式来考虑这些问题。但由于他是共和党人，并为理查德·尼克松和罗纳德·里根工作过，克林顿政府的某些工作人员从未真正接受格根。
人们认为，引入格根在某种程度上就是撤下乔治·斯蒂芬诺普罗斯，后者被调离通信部主任的岗位。乔治富有才干，极其善于取信于人，但这一情势是他本人的才能所无法控制的。乔治告诉我，他一度设法向记者解释，自己新的职位上仍然能经常接近总统。但人们的这种臆断——他在这次改组中被抛在一边了——产生了非常强烈的影响，以至于乔治在一段时间后意识到，他无法对此加以反驳，只能等待，直到这场风波平息。这也一直是我的经验。在一场媒体风暴期间，你不能寄希望于某种均衡考虑双方说辞的陈述。但你应该设法使自己对有关事件的陈述出现在某篇报道中——即使仅仅是在该报道中靠后的一个段落，因为在某个时间，这类努力也许会开始产生某种效果。此处提到的事件就出现了这样的情形。格根来到白宫一事引起的喧嚣一旦沉寂下去，记者们就意识到，乔治仍然是至关重要的人物，他们重新看待这个问题，比最初那些报道中的倾向要更平衡一些。格根对我们大有帮助，但他不可能着手处理白宫所面临的那些更为重要的组织方面的问题。接近1993年底时，麦克做出决定，试图更为有效地确定（决策事项）的优先次序，其采取的措施以“遗产计划”而闻名。1993年秋，在为总统起草第二个预算的过程中，麦克向形形色色的政府成员提出这样的问题：如果从某个假想的视角（1996年或2006年）进行回顾，他们会把哪些东西视为克林顿的重大成就。此举没有即刻产生任何后果，但现在回过头来看他——为检验我在本届政府第一年里的那些感知并作为衡量克林顿遗产的某种标准——则是很有趣的。我们理所当然地将医疗保健改革视为一项重大成就，除此之外，我的备忘录上还列有另外五项“遗产”：（1）一项效果显著、以高质量教育和培训为内容的人力资本计划；（2）在城市贫民区的诸多问题上所取得的进展；（3）赤字削减；（4）全球贸易的扩展；（5）某种合理规制方式的实施。这份清单反映了我们本人对这届政府所寄予的厚望，重新审视他，我会坚决认为，我们的成就颇丰。由于我们的政策选择以及这些政策所促成的增长，赤字削减计划获得极大成功。北美自由贸易协定得以通过，关及贸易总协定（GATT）得到加强，并且为中国加入世贸组织奠定了基础，这些都强有力地推进了贸易自由化，因而我们积极参与危机反应和预防等国际经济事务的面也更广了。
在其他问题上，情况要更复杂一些。强大的经济使城市贫民区的状况有了真正改观，我们的政策——包括扩大勤劳所得税收减免（EITC）和增加用于“领先”计划（HEAD START）的资金——为减少贫困发挥了作用（在许多人看来，福利改革也产生了意义重大的影响，尽管我对这一立法持有严重保留。）。但这个根本问题——一个生活在城市下层的群体被排除在美国主流社会之外——依然存在，而我们仍然缺乏某种与此问题相适应的、在联邦政府层面着手进行的努力。就“增强人力资本”而言，我们实质性地增加了用于教育和工人培训的费用。但我们的公共教育体系仍然大大落后于实际需要。我认为，我们对管制合理化问题采取了正确的处理方法——从减少出口管制、简化小企业贷款申请到改革银行业、抵制各种要求对国际互联网进行管制的呼声。遗憾的是，在一个具有重要意义的相关问题上，我们没有着手处理众多的侵权行为，他们造成对我们法律体系的严重滥用，对我们经济的健康发展产生重大负面影响。以在华盛顿不到一年的观察为基础，我在自己的备忘录里记入某些结论。“我们的政治体系行动过于迟缓，无法就现代世界的复杂问题进行有效决策，”我写到，“该问题也许无法得到解决，但长此以往，他可能产生压倒一切的影响。”
最后这句话并不意味着，商业管理中那种更加自上而下的企业模式能够或应该应用于政府。相反，我已对公共部门和私营部门之间的差异有了充分重视。在公司，单一的、压倒一切的目的就是赢利。政府方面则涉及众多正当且通常是相互有可能发生冲突的目标——例如，能源生产与环境保护，或安全管制与生产率。目标的这种复杂性带来某种相应的（决策）程序上的复杂性。我们以制衡为目的的宪法体系具有多个决策中心——国会、行政部门（其自身内部也错综复杂）、各法院以及州和地方政府。存在于这些参与者之间的通常是一种冲突关系，而且，在某些问题上，力量分布是不明确的。此外，许多参与者负有在选举中（就有关行为）进行解释的责任。最后，人们带着这样的意识做出所有重要决定——甚至是许多不那么重要的决定：他们会以何种形式呈现在媒体中。
在公司，权力要集中得多。若非麻烦出现，首席执行官几乎总是与其公司的董事会保持相对良好的关系——即使在后者执行监督职能的时候。与政府相比，公司花在应对媒体上的精力要少得多，这方面的例外也是出现在有相关问题产生的时候。关于政治、自己的同事和竞争者，一位成功的首席执行官可以更加畅所欲言——至少在合理限度内。对公共部门而言，这种较简单的模式也许有时看上去很有吸引力。但在现实中，一个现代民主政府所处的环境具有某种固有的、非同一般的复杂性。把政府改造得更像公司，这可以提高（决策）程序和具体操作方面的效率，但那种固有的复杂性会依然存在。
哪些是我希望我们能够在本届政府中完成而实际并未完成的事项？当考虑这个问题时，我主要想到的是拥有广泛基础的医疗保健改革。我国的医疗保健体系仍然是市场和非市场力量的混合物，效率低下，使许多人并未得到充分照顾，同时，相对于我国的竞争伙伴，他在国内生产总值中所占的份额要大得多。本届政府刚开始时，我也持有这种一般见解：医疗保健改革的前景看上去不错。大选（结果）为改革提供了某种授权，而公众和国会也普遍支持改革。
我本人只是在一定程度上参与此事，但在我们全面的医疗保健改革尝试失败后，我带着这样几个观察结论结束了对此事的参与。最为根本的是，此项努力涉及面广，要在一个占国内生产总值14％的领域进行重大政策调整，仅这一点就足以使医疗改革极其难以过关。着手进行的公共政策规模越大、内容越复杂，可能受到伤害并因而形成反对力量的特殊利益集团就越多。
第二部 第12节
就医疗保健改革而言，一些庞大的势力集结起来反对此项努力，其中许多都在现有安排中拥有既得利益，并为挫败总统的改革尝试而花费了数千万美元。一个事例就是，他们在全国范围内发起一场规模巨大、花费达数百万美元的广告宣传运动，反对改革计划，而改革者却缺乏为回击这样一场运动所需要的资源。这些广告不以事实为依据。某天深夜，在杰弗逊寓所的我的房间里，我打开电视，看到一则“哈里与路易丝”系列广告。我们的提议可没有那么说啊，我自言自语道。但这些广告却非常有效。
与此有关的政治也非常复杂。在成为财政部长前，精明老练的劳埃德·本特森一直担任参议院财经委员会主席，我认为他的这番话非常在理：我们的政治体系简直不可能同时处理总统提出的赤字削减计划和医疗保健改革。此外，过了一段时间后，从事医疗保健改革的同事告诉我，他们曾预期共和党人在改革初始阶段会提供某种支持，但这种支持并未出现。两党中的某些成员“你来我往”，公开表达对医疗保健改革的支持，而不是协同工作，通过相互让步达成某种为大多数人可以接受的结果，观察这一情形简直就是研修一门有关政治现实的速成课。我从中得到的教训是：政治与政策同等重要，原因在于，如果政治（策略）无效，政策——无论相关决定明智与否——就无法实施。
就成功实施医疗保健改革而言，还有另外一些不利因素。例如，有些人提出，改革计划本身太过复杂或本质上就是错误的。我不是这个领域的专家，但我认为，从许多方面看，该（改革）提案的根本取向——强调市场因素——是合理的，但各种各样的具体条款值得商榷。
我觉得自己能够对其中一个因素进行评判，那就是在我看来存在缺陷的白宫内部（决策）程序。在决定了该政策的宽泛轮廓后，总统设立一个计划，由希拉里和伊拉·玛格齐勒主持，后者是一位才智横溢、富有�