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就通知提出建议的部门，并指示该部门贯彻内阁的决议。如
果某部门没有提出解决办法，或者内阁不能立即同意，那么
内阁就会任命一个委员会去考虑这个问题，并将考虑的结果
向内阁汇报。如果该委员会认为有立法的必要，并且得到了
内阁的肯定，那么便可以决定，或者在得到内阁对拟定的原
则同意后，决定法案的主要提纲。该部门在财政部的议会顾
问协助下，保证法案的起草工作。如果内阁保留着为此目的
的委员会，那么就由该委员会考虑法案；无论在什么情况下，
法案都必须提交到内阁的立法委员会，由该委员会研究法案
的法律细节，按正常的进程，法案报经内阁批准后，由一位
大臣在议会提出。所有这些程序均反应了内阁有其内在的生
命和自身的权威，它不只涉及特权问题，它的活动不受既有
法律权力的局限，内阁协调各部的政策和行动，并产生宪法
制度的统一性。19
惯例和议会两院之间的关系
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
戴雪指出，20 一些惯例调整着两院之l 可的关系。他说：
“一些宪法惯例或习惯与王权的行使无关。例如，贵族院与
平民院之间的默契—一个最含糊不清的称谓—就是如此。当
平民院的意愿与贵族院的意愿出现持久性冲突时，贵族院便
应当向平民院让步‘、又如，贵族院的司法职能只由法律贵
族来行使，这在过去和现在都是一个惯例； 《离婚法｝是作为司
法而非立法程序来对待，这也是以默契为根据的。诸如此类
作为根本惯例或规则的习惯，就是规定议会两院分别地或共
同地行使其自由裁量权一一用历史的术语来说—也就是‘特
权’方式的规则或惯例”。
戴雪提到的三种惯例中现在已有两种不复存在了。两院
的关系最后是根据1911 年和1949 年的（议会法》确定的。现
在，（离婚法》也极少制定；因为它们实际上己为高等法院的离
婚管辖权所取代。但是，在调整议会程序方面出现了比戴雪
所提的多得多的惯例。其中很大一部分规则可见于“有关议
会的法律和习惯”之中（本书分别加以讨论）。不过，这种法律
和习惯能使多数对少数进行压制。因此任何一院的议事规程
都可能因多数的投票而遭到中止、废除或变更。不过，在正
常情况下是不会发生的，议会一般都是依据固定的形式并按
照惯例对少数权利予以适当的尊重来贯彻程序的。平民院的
两派之间不存在根本的对抗。具体事务的安排是由负责维持
党内组织的政党代表—督导’—“在议长背后”商定的。
整个“对应弃权”（pairing）制度提供了一个值得赞美的范
例。由于政治原因，政府急于形成并保持尽可能大的多数。
反对党也同样急于尽可能地咸少执政者的多数。但是很明显，
不是所有的议员都出席议会的侮一次表决。因此，当执政党
的议员有可能缺席时，他就通知他的督导，而该督导又从反
对党的督导那里了解对方是否有某个议员也可能缺席。如果
能达到对应的缺席，那么双方就都会知道自己的缺席不致影
响表决的结果。这就是所谓的“对应弃权”。
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
另外，还有一个即使在形式上也不体现在议事规程之中
的惯例，即，平民院的各委员会应代表议会中各党的力量。
因此，唯有惯例限制政府任命仅由执政党成员组成的委员会。
同样，也唯有惯例决定，在政府一方发言后必须继而由反对
党发言。实际上，’‘陛下反对党”的整个概念就是惯例的产
物。政府的运作可能无需反对党的合作。政府多数会步调一
致地走人议会走廊，清一色地投政府的赞成票。政府会获得
它所需要的立法和它所需要的财政来源；议会会期将缩短，而
且大臣们也将有更多的时间控制各自的部门。这种情况无疑
将使议会作为一个有活力的机构宜告终结，正如同没有辩论
的枢密院成了一个无足轻重的形式上的工具一样。不过，使
议会也变得无足轻重是不可能的，正是这些惯例保证了现存
制度的继续存在。
惯例和英联邦
另外，还存在最具实际重要性的第三类宪法惯例。，如果
现在运行的英国宪法建基于惯例的说法大体无误，那么英联
邦建基于惯例的说法就更是正确的了。
1931 年以前，英联邦的早期成员—加拿大、澳大利亚、
南非联邦、新西兰—在法律上都是“殖民地”。21 它们被称为
“自治领”，因为它们是自治的殖民地，享有和联合王国之间
以及彼此之间特定的关系。实际上，他们是通过确立惯例得
以自治的。在非自治的殖民地，统治责任赋予在殖民地大臣
控制之下的总督。现在，当需要授予一个殖民地自治权时，
通常必须改变该殖民地的宪法，因为自治要求广泛的选举权，
一个代议制的立法机构，由大臣行使执行权力，等等。但是
这些在从前北美和澳大拉西亚’的殖民地是不必要的。那里
唯一必要的是指示总督选任为立法机构信任的大豆。然后他
引进一整套调节内阁政府的英国宪法惯例并使之运作起来。
当这些自治殖民地制定新宪法—既已确立了自治，加拿
大、澳大利亚、南非和新西兰也就制定了宪法—的时候，它
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们当然承认自治，但是除南非自1931 年以来作出的某些修正
外，它们并不规定自治，仅仅承认而已。例如，考察澳大利
亚宪法的学者可能发现，“英联邦的行政权力赋予女王，而由
作为女王代表的总督行使”，总督受联邦执行会议的忠告，可
以任命作为“女王的联邦大臣”的“官员”，这些官员若在三
个月内没有获得英联邦议会议席则失去职位。因此存在一种
暗示，即澳大利亚的体制是内阁政府式的体制，但这只是一
种暗示：’要采用英国的法律作为自己的法律，采用英国的宪
法F｝例作为自己的宪法惯例。它有一个不被宪法提及的一首
相和一个不被宪法提及的内阁；虽然宪法没有如此规定，但是
某人被任命为首相，因为他在众议院拥有多数，以及他从参
众两院本党的重要议员中提名内阁成员；这个内阁对众议院负
责，尽管我们在宪法中找不到任何那方面的说明；行政权力实
际上赋予内阁，并不是像宪法所说的赋子女工：
澳大利亚与大不列颠的内阁政府在完全相同的程度上依
赖惯例一一这一说法是不十分正确的。二者只存在一些细微
的差别。例如，不列颠内阁由枢密院成员组成，但枢密院成
员未必是内阁成员，是内阁而非枢密院“忠告”女王。然而，
澳大利亚内阁和联邦执行会议是相同的，内阁之所以“忠告”
总督，是因为按照法律，“忠告”他的是执行会议。此外，在
英国，法律并不耍求内阁成员须是议会议员，尽管惯例作了
这样的要求。而在澳大利来，内阁成员须是参议院或众议院
成员，因为宪法是如此规定的。
实际上，我们将发现，宪法越新，所纳入的惯例越多。
这‘纳人的过程始于锡兰，它的宪法同澳大利亚的宪法一样
都规定行政权力应当赋予英王并可以由总督代表英王行使；但
是宪法一也规定首一相和其他大臣须是参议院或众议院成
员，以及他们所组成的内阁对众议院负“集体责任、’。而且
总督被要求按照与联合王闺所实行者几乎一致的宪法惯例行
使他的权力。因此，联合王国的一些宪法惯例被特别纳人了
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
锡兰法律，其他一些则为它所参照：
印度决定依照英国的模式建立内阁政府，然而它用一个
选举产生的总统代替君主。现在，一个以总理为首的部长会
议“协助和忠告总统行使职权”。总理由总统任命，部长由总
统根据总理的建议任命。总理和部长皆须是议会成员。部长
会议“对人民院负集体责任”。印度制先会议在讨论过程中曾
辩论过是否制定一部参照英国习惯的法典，但是最后它决定
将内阁政府主要留给惯例去调整；直至1958 年，总统和议会制
政府都严格地遵循着英国惯例；
在巴基斯坦曾存在更多的讨论，因为前任总督格拉姆·穆
罕默德被认为在1953 年免除总理时没有遵循英国惯例。1954
年的确曾经决定对总统的权力应予十分严格的限制。然而，
在宪法的徽后草案中，总统自由裁量权虽受到了较之印度更
严格的限制，但并没有严格到使类似联合王国那样的惯例无
从发展的程度。
加纳的宪法建立在锡兰宪法的模式上，但是宪法惯例被
更充分地阐释和转化为法律。马来亚联邦宪法则在法律和惯
例之间保持着一个有趣的平衡‘
英联邦成员国之间的关系
成为自治领的殖民地自治政府起初只与内部事务有关，
包括英联邦内部关系在内的外部事务均由联合王国政府处
理。从 1867 年合并了所有的北美殖民地的加拿大自治领（不
算纽芬兰，它是在 1949 年加人的）建立时起，便存在着一个
双重的发展。一方面，自治的范围通过延及有关关税、移民、
王室土地以及最终防御和对外关系等事项而扩展。另一方面，
在英联邦成员国内形成了一种协商和合作制度，借此使得调
整彼此关系的规则与调整邦外关系的规则颇有不同。这些规
则在1887、1897 和1917 年的殖民地会议以及从1911 年到1
937 年定期举行的帝国会议上得到发展和巩因‘，自从1937
年以来，这些正式的会议已为非正式讨论和各国首相或总理
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
的聚会所取代，但英联邦仍然是一个实行特定规则和习惯的
独特整体。
独立地位
这些规则和习惯井不是法律。其中很多甚至没有定型。
它们实际上都是惯例：1923，1926； 1930 年曾经认为有必要把
一些惯例正式记录下来。的确，1926 年的会议确立了常常为
人们引用的调整各自治领与联合王国关系的一般原则，据称
“它们的地位和相互关系，也许易于确定。它们是英帝国内
的自治共同休，地位平等，内政和外交互不隶属，然而它们
共同效忠国王，并通过自由联合成为英联邦的成员护。22
但从法律上讲，目治领仍然是殖民地，在外部和某些内
部事务上它们的法律地位实质上曾是一种从属关系。因此，
这一地位平等原则是这些宪法惯例的一次概括，它们彻底地
改变了法律的效力，于是帝国会议采取步骤修改法律。t9 年
召开了一次小组会议，会议的报告23 经1930 年帝国会议修
改后，24 构成1931 年《威斯敏斯特条例》的基础，该条例改
变了法律的某些部分。
当印度、巴基斯坦、锡兰决定应予独立时，1947 年制定
的（印度独立法）和（锡兰独立法）将《威斯敏斯特条例）的相关
部分扩展及于印度和巴基斯坦。这些先例并为1957 年的《锡
兰独立法）所沿袭。因此姑且假定（条例｝适用于这些独立国家，
尽管严格说来，并非如此，并且在适用于印度和巴基斯坦时
还有一些用语上的无关紧要的变化。
目前的惯例规则
《条例）的效力上要是确立有关国家的立法自主地位。但
它们之问的合作方式仍主要由惯例来调整。有关由英联邦的
任何组成部分签订条约的规则，仍可见于1923 年25 、1926
年26、1930 年27 的帝国会议的历届报告。总督的地位是通
过1926 年28 和1930 年29 会议的协议决定的。有关各成员
国政府与外国政府之间交往的规则也可见于同一报告30。各