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如，他们不会认为英国制定法适用于外国人在外国领土上所
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作的行为。一33；他们也不会轻易地认为他们的管辖权及于公
海。34 另外，尽管他们认为国王拥有依据同际法规则可以由
一个政府行使的权力，35 但他们也认为国王不可以行使与国
际法相抵触的权力。36 然而，法院的职能是适用英国法，而
不是适用国际法，因此，如果英国法与国际法相抵触，那么
它将要适用的是前者。37
同时，如果联合王国违反国际法，那么受害国将根据当
时国际法所准予使用的方法对联合王国提出权利要求（例如
通过联合国安全理事会或国际法院考虑该问题，甚或诉诸战
争来解决）。这意味着联合王国有责任通过议会的立法对外国
政府予以赔偿。这并不是要强加给议会一些法律义务，但是
实际上这却意味着议会不会故意也不应该通过会导致违反国
际法的任何立法。因此，国际法通过宪法惯例的运作限制了
议会的权力。
“授权”
另外还有一种惯例，它限制着英议会在国内事务方面的
权力＇38＇。即除政治上的权宜之计外，现在人们认为，如果在
大选中政策没有成为有争议的问题，则不应发生根本性的变
化。这似乎是对政府的一种限制。但是正如我即将解释的那
样，既然政府控制着议会，这也是对议会本身的一种限制。
这个惯例的渊源可以追溯至1852年大选后保守党对农业
保护政策的放弃。但是在本世纪以前，还不能认为它已经发
展成为愤例。因为保守党宣称，体现在1909 年预算方案中的
自由党政策没有取得选民的“授权”（mandate），保守党贵族
以此证明否决1909 年财政法案的正当性。当时，自由党政府
寻求“授权”，既是为了预算，又是为了排除贵族院的干扰。
由于自由党取得了预算的授权，贵族院在1910 年通过了《财
政法案》（l909…1910 年）。为了取得对（议会法案》的授权，又
举行了一次选举。。同时，国王增封足够的贵族以便使该法案
在贵族院获得通过，尽管实际上只要威胁一下就足够了。
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1923 年，保守党政府决定，为恢复大不列颠的繁荣，有
必要制定有关工业的关税保护政策。但是k 由于保守党自从1
906 年的决定性失败以来一直回避这个问题，所以他们认为有
必要举行新的选举。结果主张启由贸易的多数派重返政坛，
在自由党人的支持下，工党领袖」：台执政。因此，在 1924
年大选时，保守党J｝式放弃对食品和原。防料征收关税的政策。
1924 一1929 年的保守党政府也未打算对这些商品征收关税。
然而，“国民”政府于1931 年组成后，保守党再次宣布关税
是可以用来恢复繁荣的唯一拯救措施。内阁其他成员也同意
考虑任何可望“恢复贸易平衡”的拯救措施。在1931 年的选
举中，保守党人一卜分明确地表示，他们的拯救措施就在于
关税。因此，当主要由保守党构成的政府获得绝大多数支持
时，内阁“考虑”了有关适当的措施，并提出了关税政策，
尽管铭给予了自由党内阁大臣们提出异议以及在平民院投反
对票的自妇。政府已经得到了它要求的“授权”，因此能够改
变国家的政策。
如果我们进一步认为，1921 年和1929 年的工党政府由于
没有得到授权而未提出社会主义性质的立法，1945 年的工党
政府将某些产业社会化是因为工党在选举纲领中表达了这样
的意愿，1918 年的大选又是围绕绞死德国皇帝，起诉德国其
它“罪犯”、以及对我们新的敌人“穷追猛打”的政策的斗争，
1935 年的大选又主要是围绕着一项适度的更新军备方案而斗
争，那么我们就知道，自1910 年以来的每次选举都是围绕执
政党是否取得了对其所提出并坚持的政策的“授权”的。斗争。
这并不是从先例中推论惯例的问题，因为“政府没有‘授
权”，乃是反对党最常用的一种谴责。还因为它确立了涉及重
要问题的国家政策，只有当选民在大选中明确地表达其意愿
之后方叮修改。普遍性政策是所有以适当方式提交选民决定
的政策。从宪法上说，议会可以在选民同意的范围内随意立
法。除了问题非常重要。需要英国的每一个选区都对此进行
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辩论，任何一般性的问题都不提交选区来决定。例如，现在
有一些选民提出苏格兰自治的要求，这种意见不能被采纳，
因为它只是一小部分选区的主张。至于1885 年和1892 年提
出的爱尔兰实行自治的要求，情况则恰好相反。
该惯例也并非局限于联合王国。德·瓦来拉（de valera）
总统在I9｝年宣布，爱尔兰下议院不能处理脱离英联邦的问
题，因为虽然他的政府拥有可以撤回宪法宣誓以及中止上缴
上地岁人的授权，但不拥有创建一个共和国的授权。
第三节对议会的控制
国王的控制
内阁制度的发展，使国王能够控制议会。威廉三世之所
以依赖辉格党大臣，一方面因为辉格党人为他取得王位起了
主要的促进作用，另一方面因为强大的辉格党派系控制着议
会两院。安妮女王按照个人权力的变化改变了辉格党和托利
党的比例；乔治二世在沃波尔失去平民院的必要支持时立即接
受了他的辞呈，乔治三世也被迫允许诺斯勋爵辞职，首先是
因为罗金汉的短命内阁，然后是福克斯和诺斯的“勉强合作”，
给他造成这种压力。威廉·皮特能够继续当权，是因为他能
够获取平民院的多数支持。
实际上，在18 世纪的大部分时期，内阁—毋宁说是它的
成员，因为内阁没有它自己的人格—是能够控制君主的。当
马尔伯勒的那位公爵夫人成为女王的心腹时，他就可以通过
戈道芬进行统治。马沙姆夫人一经成为女王的亲信，哈利就
获得了权力。沃波尔几乎完全控制了国内事务，一方面是因
为乔治一世和乔治二世对这些事务并不感兴趣，另一方面是
因为沃波尔充分利用了王后以及女侍卫长；们的影响。威廉·皮
特仅由于国王的支持而就任，但他渐渐地控制了年迈而有些
精神错乱的君主。
内阁的控制
在19 世纪，内阁变得更加成熟而强有力。当时乔治四世
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和威廉四世可能仍在发挥着很大的影响。“乔治四世的第一项
官方行动便是召回福克斯派辉格党人。只是由于他的去世，
才使1830 年的改革派政府得以出现。同样，威廉四世的去世
使内阁的任期延长了四年之久，如果他当时还活着，那么内
阁的任期早就终止了。39 但可以肯定的是，在维多利亚女王
即位后，国家的政策就是内阁的政策，而内阁的存在正是因
为它能够左右平民院里的多数派。威廉四世在1834 年所进行
的奇特的试验之所以失败，是因为皮尔不能控制平民院。解
散议会并未使他获得预期的多数。约翰·罗素勋爵在他认为
适当的时候，替代了皮尔的职务。当然，1939 年的‘“宫庭阴
谋”保留了辉格党｝1 ＇排除了托利党，因为女王反对更换她的
女侍从。但是，这仅仅因为任何一个党都不具有赖以执政的
多数。当皮尔于1814 年拥有绝大多数支持时，毫无疑问，托
利党就势必上台了。从此以后，只要内阁失去议会的多数，
就宣布辞职。狄斯雷利的党在1868 年的大选中失败以后，未
待议会开会他就宣布辞职了—他用他惯常的现实主义方式准
确地体现了新宪法的性质：如果内阁失去了议会的多数，那么
继续留任是毫无意义的。
内阁控制的方式
人们一般认为，内阁制度能使议会控制政府。这一点在
法国的确如此，因为在法国任何政府都必定是联合政府，立
法机构各委员会的意见受到真正的尊重。但是在联合王国，
情况就不同了。因为在英国，内阁或内阁控制下的任何一个
部门均可制定政策，而议会要么接受它的政策，要么就要冒
被解散的风险。40
在两党制下，至少就平民院而言，这种情况是显而易见
的。内阁成员包括获得平民院多数支持的政党的领袖们。内
阁向平民院提出政策并希望该党投赞成票。如果该党按内阁
要求行事，那么内阁的多数支持便有保障了。不论反对党怎
么反对，政策仍然可以确立，而且不会被推翻。政府不仅确
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信多数会赞同它的立法提议，而且它也能控制平民院的立法
程序，使之按它希望的方式和预定的时间通过立法。议事规
程给予政府事务很大的优先权。从会期开始一直到圣灵降临
节，除星期五外，政府事务每天都居于优先讨论的地位；大约
从圣灵降临节一直到会期结束，政府事务占据了平民院的全
部时间。
非内阁成员议员的作用
实际上，应非内阁成员议员的提议，可以用各种方式对
问题进行讨论41 人们可以就任何事项提出质询，尽管不一定
得到回答。每个议员都可以动议延长会期，以讨论任何具有
公共重要性的急迫问题〔：如果议长认为合适并有四十位议员
附议，那么当晚即可举行辩论。但政府可以利用它的多数支
持取得满意的决定。在平民院对民用预算、陆军预算以及海
军预算的审议将要进入委员会阶段之前，与此相关的任何问
题都可在该院进行辩论。sjfi 个别决议在委员会进行讨论时，
该决议所建议的事务可在讨沦之中。而且根据惯例，由反对
党决定讨论何项决议。但在辩论结束时，政党督导们就出场
了，拥护政府的多数派投政府的赞成票。另外，；叮以用来讨
论所有的预算案的时间仅有二十天，以致辩论的主题的数量
受到限制，而且辩论的时间越长，辩论的主题也就越少。此
外，根据价例，政府给予反对党投不信任票的优先权，但政
府的多数则决定着投票的结果。
政府的控制
然而，反对党所拥有的上述权利，甚至可能被政府一扫
而光。因为议事规程可以通过多数票予以中止或改变。政府
动议中止某些议事规程，以使它可以占用该院的所有时间，
这是屋见不鲜的；而政府的多数总会通过这种动议。立法辩论
的范围以及辩论的结果同样是由政府决定的。虽然根据议事
规程，对一个法案的辩论可以出现在各个环节，例如在法案
提出时（在某些情况下），二读时，财政决议和关十财政决议的
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报告（如果有的话）提出时，以及在委员会阶段、报告阶段和三
读阶段都可以进行辩论，并且这些辩论通常要分不同的日期
进行，但是，政府的多数可以中止议事规程。以便在一天之内
就完成所有步骤。政府可以动议并由政府多数通过“截止审
议决议”，以决定必须投票表决的日期，而多数就靠这些表决
来支持政府。另外，如果某大臣动议终止任何辩沦，而议长
或主席接受了该动议，那么多数票就会使辩论告终。非内阁
议员提出的法案，政府可以利用它的多数否决它或通过它，
一如政府所愿。
因此，将辩论何项立法，辩沦需多长时间，以及辩论应
达到什么结果，均可由一个靠多数支持的政府来决定。当然，
政府并不过分地行使它的权力，因为平民院讨厌“督导”的
过多干预。大臣们努力说服而不是威逼该院采纳他们的时间
表。此外，政府掌握权力也使政府能够与反对党领袖