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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
区分大臣下属的法定机构和独立法定机构是一件不容易的事
情。实际上，地方政府在很多方面是由大臣们控制的，这些
大臣对其行使控制权的方式向议会负责。所有的行政机构紧
密地结合在一起，形成了一个整体。我们将它们分开仅仅是
为了讨论的方便。
从属程度
从属程度是这样的。例如，有四个机构涉及所得税。纳
税者税额估算由负责所得税的“普通税务专员”控制。这些
地方的、独立的和无报酬的专员，实际是由“国家税务专员”
（the land tax commissnioners）—治安法官和制定法指定的其
他某些人—任命的。因此，没有大臣或其他人为他们向议会
负责。他们之所以取得这种独立地位，是因为他们的职权不
包括任何自由裁量，总的来说，需要的只是确定收人和适用
法律而已。
任何纳税人都可以坚持他的税额估算应由负责所得税的
“特别税务专员”（the special commissnioners）而不是普通税
务专员来决定。特别税务专员是由财政部任命的，然而他们
在普通的估算方面像普通税务专员那样，采取同样的方式行
使职权。
无论在哪一种情况下，纳税人都要受到“国内税务专员”
（the commissioners of inland revenue）直接的，或通过为其控
制的检查员和征收员间接的管辖。23 这些专员是由财政部任
命和控制的文官。
因此。负责管理所得税的四个机构就是财政部（从理论上
讲是财政专员lords commissnioners）、国内税务专员、特别税
务专员和普通税务专员。财政部的首脑是财政大臣，设立大
臣是为了议会而不是为了法律，要由他向议会负责。国内税
务专员是一个独立的行政机构，但是他们受财政部的指导和
控制，因此财政大臣要对他们的总政策向议会负责。“特别税
务专员”由财政部任命，然而他们行使独。立的职权，并不受
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
财政部的控制。“普通税务专员”则是完全独立的。
其他例子
例子是很多的。英国广播公司（B。B。C）就是根据法定机构
的特许状建立起来的，目的是为了使广播事业不受政治的影
响。虽然邮政总长享有有限的控制权，但他不为该公司的政
策负责。因此，在议会中质询有关广播节目的问题是不可能
的，因为没有哪个大臣可受质询。英格兰银行是一个普通法
人，但却享有制定法授予的特殊垄断权和有关国家税收的特
别职能。然而在1946 年，国王政府强制获得了它的股票，现
在它的重事由政府任命，财政部在同银衬总裁协商后可以发
出诸如可以被认为是公共利益之需要的指示。全国煤炭总局
管理国有化的煤矿，并受制于燃料和电力大臣的某些总体性
的控制权力。该大臣也对英国电业局行使权力，而运输大臣
则对英国运输委员会行使相似的权力。地区煤气局供给消费
者煤气，区域卫生局管理医院。对于国有土地，由中央土地
委员会做出计划，_ 由农业土地委员会负责耕作事宜。每届议
会都要增设一些此类机构，这里所列远非全部。的确，这是
一个独立的（或多或少从属的）法定机构的时代。24
第六章行政法
第一节行政法的性质
定义
行政法是关于行政的法律，它决定着行政机构的组织、
权力和职责。如果一个国家的政治组织像英国那样高度发达，
那么，行政法在该国一定是一种庞大而重要的部门法。它包
括有关文官组织、地方政府和国有化产业，以及这些机构所
行使的法定权力的法律。如果从职能的角度而非机构的角度
来看待行政法，我们还可以说行政法包括有关公共卫生、公
路、社会保险和教育的法律，以及有关煤气、水和电的供应
的法律。以上所举仅仅是几个例子，因为要把行政机构的权
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
力全部开列出来将会占用过多的篇幅。
与私法的区别
行政法在本质上与私法不同。因为，正如本书第一章所
阐释的，由国家提供的服务可分为两类：一类是由行政机关管
理的，另一类是由司法机关管理的。惩罚犯罪，解决私人之
间的纠纷，准许离婚，判决夫妇分卜居，发布无效令，颁发
赠养令，死者和精神病人财产的管理，受继承限制之财产和
信托财产的管理，土地所有权的确认，公司权力的取消和扩
大，以及宣告破产，都是由法院管理的事务。其他一切事务
则由行政机关管理。这样，法院处理在其中必须适用私法的
每个案件，除非（像在通常的民法领域中那样）个人根本不需要
政府插手就能将法律适用于自身。
另一方面，法院并不处理行政法所适用的每一种情况。
首先，在制定法范围内，行政组织是一个属于行政当局的问
题。前一章曾论述过文官组织完全处于法院的管辖范围之外。
其他机构的组织则是由制定法严格规定的。制定法通常规定
独立法定机构的成员的人数和权力。然而，对于地方机构来
说，制定法的规定就不那么具体了。虽然选举地方议会成员
的方法是由法律规定的，但是成舅。的人数、选区、行政区域
以及管理的方式则是留给内政部、住宅和地方政府部、郡议
会或地方机构自己来决定的。同样，对一个儿童实施教育法，
对一块私人地产实施公共卫生法等。主要是地方机构的事务，
尽管有时当事人会上诉至法院。考t 会保险法的个别实施也主
要属于国民保险部。
行政法中的法院职能
然而，行政法并不完全与法院的裁判权无关，因为法院要
履行兰种职能：
第一，它们常常要受理对行政机关决定不眼的上诉。例
子是很多的，比如说，高等括院就法律问题受理不服普通和
特别税务专员在所得税事项上所作决定的上诉；郡法院受理不
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
服地方税额评估法院有关地方税评估的上诉，以及对根据有
关（住宅法》作出的拆除令不服的上诉；四季法庭（justaoin pett
y si）受理对依据有关《公共卫生法》而确定的整修街道费用
的分担和其他许多事项不服的上诉。
第二，法院要防止行政机构越权并迫使其履行法定职责。
为此目的，法院拥有一些救济办法，这些办法取代了以往所
说的特权令（tie prerogative writs）01，受到损害的任何人都可
以请求法院提供一种救济办法。因此，法院可以向某行政机
构发布一道强行令（tie prerogative mandamus），强迫其履行制
定法所施加的职责；法院也可以发布一道禁止令（a writ of gr
oibition，制止某行政机构进行某项行政管辖，因为法院认为
无论依据制定法还是依据普遍法，该机构都没有管辖权；如果
行政机构没有合法的决定权，法院可以发布一道调卷令（a wr
it of certiorari） ；撤销该机构所做的抉定。总之，法院通过发
布这些令状的办法，履行了重要而又基的职能，即解释行政
机构的权限和发布命令以阻止任何
机构超越其权限。
第三，法院对任何因为行政机关或其官员的过错行为而
受到损害的个人提供救济。然而，在 1947 年（国王诉讼法》
生效以前，是极不完备的，原因是一个被称之为“国王”（the
Crown）的法律实休拥有为法律所承认的豁免权。
国王
一般来说，“国王”的意思就是通过臣仆行使其法律权力
的女王（the gueen）然而，国王并不是一个有明确含义的法律术
语。它有时被简单地用作女王的同义语。例如，我们可以说
首相是由国王任命的。如果要说国王有时亲自召开议会也并
非完全不准确。尽管如此，有关女王个人的行为倾向使用“女
王”（theQueen）一词，而涉及到一些公共机关的行为时倾向于
使用“国王”（the crown）一词只是后一类行为归因于女王，
因为如此行为的权力在法律上是斌予女王的。例如，所有的
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
文官和所有皇家军队的军官都可以说成是由国王任命的。但
是，应注意的是有些文官事实上是由有关部的大臣任命的，
有些高级文官是首相任命的。后者被说成是拥有“国王”的
任命，但实际上这是个文官术语问题，法院是不会承认的。
法院的意思是所有的文官都是由国王任命的，因而都是国王
的仆人。同样，我们可以说国王的财产、国王签订的条约、
国王在枢密院中的立法、国王的税收和国王的责任。
国王的行为
因此，在法律语言中，由中央行政机构所做的很多行为
都是国王的行为。大臣或文官在履行任何职能时，都是作为
国王的仆人在行为的。但是，既然国王享有特殊豁免权，那
么中央行政机构的行为便受到有关法律诉讼的具体特权的庇
护。普通法有一个准则—“国王不可能为非”（the king can
do no wrong）。现在，这一准则的大部分后果已经被近来的
立法所扫除，但是，适用于国王及其官员的法律仍确实与适
用于私人的法律有别，甚至在民事责任方面也如此。不能对
女王本人提起任何诉讼，因为，尽管法院很久以前就已成功
地确立了它们的独立性，并且现在其主要职能也是由立法规
定的，但是，法院仍是女王的法院，它们以她的名义行事，
它们的权力最初来源于国王的权威。然而，一般来说，现在
可以就女王的臣仆的行为对“国王”提起诉讼，即对适当的
政府部门提起诉讼，或者，在不存在适当的部门或对何为适
当部门存有合理疑问的情况下，可以对检察总长提起诉讼；而
且，为从国王处获得赔偿或费用，1947 年的（国王诉讼法）规
定了一个特殊的程序。
国王在合同中的责任
以前除了在国王违反合同的情况下存在着一个被称为
“权利请愿”（Petition of right）的救济办法外，根本不可能起
诉国王。从理论上说，权利请愿并非是一种起诉行为。诸愿
呈送给内政大
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
臣，如果他在同检察总长协商后决定案件应由法院调查，便
签署一个准令（fant），于是案件就进人诉讼程序了，就好像它
是请愿者针对国王提起的诉讼。现在，这已经被针对一个适
当的部门或检察总长因合同违约提起的通常诉讼所取代，但
是，只有提出一个权利请愿或者享有某些法定救济办法，个
人才拥有起诉权利。例如，根据国王意愿拥有职位的一个人，
如果他被某部未经通知和补偿而解雇，即使通知已成为一种
习惯，也不能起诉该部。国王的臣仆根据国王的意愿拥有职
位这一规则，搁置了发出通知的习惯，而对一个私人雇主而
言02，侧发出通知的习惯可以构成循要通知的合同中的一个
暗含条款。再者，一个官员在公共机构中拥有一个显要的职
位，例如殖民地总督，这一事实并不意味着国王可以因该官
员私人的合同而被起诉。03
在侵权等行为中的责任
过去的规则是，既然国王不可能为非，其授权亦不可能
有错，因此，国王的任何仆人在公务中的侵权行为必定是未
经授权的行为。就这一规则的实施而言，甚至丹比伯爵—他
正是以拥有国王授权作为预先保护的—也未被允许以此为借
口。04 国王不可能为非，因此，其授权亦不可能有错。现在，
这一高度玄虚的理论消失了，立法规定“假定国王表现为一
个具有充分能力的成年私人，它就应该在以下