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诉讼当事人的蓄意行为，也无关紧要。
简言之，他们免受行政控制，免受议会辩论，免受追诉。
但是，这并不完全适用于低等法院的法官。郡法院法官可由
于能力不佳或者品行不良而被大法官免职。治安法官可在不
说明任何理由的情况下被免去治安裁判权。然而，郡法院法
官和大都市的警务司法官的薪金由“统一基金”支付。治安
法官没有薪金。郡法院的法官受到免于法律追诉的保护，除
非在明知没有管辖权的情况，他们故意采取行动。很可能这
一规则一也适用于治安法官。06
控制和偏见
虽然有这些限制，但实际上，低级法院法官和高级法院
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法官一样独立。07 这表明，与其说法官的独立性取决于法律
的形式规定，倒不如说取决于法官应当是独立的这样一种普
遍的意愿，尤其取决于法律职业界的独立精神，尽管法律的
形式规定有助一确立传统’，而且为巩固传统也必须维护这种
法律的形式规定。对司法独立的要求依赖于这样一种信念，
即司法职能要求不偏不倚、当然，绝对的不偏不倚是不可能
达到的，因为它不仅仅包括没有控制，而且包括没有先见。
法官们尽最大努力做到公正，并且在私人事务的处理上也经
常能够做到公正。然而，很多行政法都是由指向社会目的的
立法组成的，这些法律绝不会精确得没有给不同的解释留下
任何余地，而且司法解释规则也不是如此明确，以致法官可
以完全排除政策的考虑（，例如，如果制定法授权行政机构干
预个人权利，那么，这种权力有时既可以作狭义解释也可以
作广义解释—或称为“自由”解释。事实上，法官们对这些
问题的看法也不尽相同，并且人们有时能够预测某一法官将
站在哪一边。要排除法官的主观观念是极不可能的。
不过，源于不可避免的无意识先见的偏见和源一于控制
的偏见是有很大区别的。在提交法院的多数问题中，政府和
法院的先见是一致的，因它是占支配地位的社会哲学的一部
分。然而，法官们的确也努力保持不偏不倚，而_！L 与依靠多
数选民的偏见而取得权力的政府相比，法官明显地少有偏见。
在自身是有利害关系的一方当事人的诉案中，政府尤其如此。
许多政府把对它们的批评与暴乱或谋反混为一谈。所有的政
府都乐于牺牲一群人的利益而去支持另一群人。）然f｝T ；，言
论自由意昧着对既存秩序戈当然也包括法官）批评的自由。结
社自由意味着联合起来反对当权者的自由。公开集会的权利意
味着有权组织起来抗议政府：公民在不违反法律情况一F 不受
拘捕的自由意味着不受政府代理人拘捕的自由。：这些最重要
的权利必须通过那些享有作出决定对对抗政府及其代理人的
自由的人们来维护。
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行政与法院
但这并不意味着像某些人所认为的那样，一切涉及个人
权利的决定都必须由法院而不是由行政官员作出。我们并不
反对“行政司法”：。我们反对的是将涉及个人权利的决定权授
一予与决定结果有利害关系的某行政｝； ｝。构或控制该机构的
任何机构。如果没有这种利害关系，那么，行政机构和法院
之间的职能分立原则取决I’’各自的法律权能。如果需要专
门知识，那么专家一也许是作出裁决的合适人选；如果需要一
般生活知识，那么接近一般生活的法官叮能会更合适。如果
政策因素是最重要的J 那么，裁决应由能够领会政策的官员
作出，无论他是法官还是行政人员。此外，法官和行政人员
按照不同的方式作出裁决，方式的选择也可能决定着裁决权
的分配。08
司法方式
法院的方式是它们的第三个特征。一般说来，法院公开
审判，诉讼当事人可以由训练有素的律师代理，证据在法庭
上公开出示。通过询问和交叉询问得到确认。书面的诉状或
正式的控告决定案件的范围。诉讼程序由基本上无弹性的规
则规定，这些规则旨在为无辜者和受害者提供所有合理的保
护。
公开审判的重要性
公开审判的重要性很容易被夸大。公开审判仅意味着公
众中的一些人可以旁听，如果报界认为案件很有趣，可以报
导其中的某一部分。这无疑具有相当的价值，因为消息可能
走漏，这一简单事实往往就足以阻止法院以非正统的方式作
出判决。不过，可能导致判决偏袒的各种影响很少公开展现。
防止法官受贿、腐败和明显的不公不仅要依靠公开审判，而
且还要依靠法律职业界的传统。公开性的效果有点不合逻辑；
人们相信，如果他想去，就能够去看看法庭内正在发生的一
切，由此公正得以实现。实际情况却是，在表l 面上似乎做到
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了公正，但许多足以腐化司法机构的途径依f｝畅通—只要法
官许可它们畅通。英国司法界之所以从未被指控为腐败，是
因为英国法官不仅不允许腐败。而且对试图腐败的人采取强
有一力的措施。
证据
英国司法过程的刃｝它特点必然限制着证据的运用。事实
可以用证据证实，交叉询问有助于法庭达到接近真实的判断。
但是，现代政府所必须面对的那类问题，很少是能用这种方
法证明的简单事实。；许多不得不作出的判决都包含着相当多
的专门知识。专家当然能够提供证据，也许还能用相当浅显
的方式解释有关事项，让外行的法官理解。的确，法官有作
为律师就专家所争议的问题进行辩论的经验，而且也有作为
法官对这些问题进行判决的经验。但是，外行人涉足专门知
识领域的风险尽人皆知09，即使某一判决令人满意，但是，
很多案件的判决结果却会因作出判决的人的不同而有所差
异。一个住生专家、一个排水专家或者一个土木1_程师可能
认为，如果允许他试一试，就能够达到某种特定的结果。‘个
土地测量员可能向地方政府提出报告说，占用某个人的上地
的排水方法比占用另外某个人的土地的排水方法要好、J 他提
出这个报告是因为他知道他可能要管理这项工程，而且，如
果排水系统没有像他说的那样发挥作用，责任就将由他承担。
在这些情况下，即使涉及到个人的财产权，所需要的也
不仅仅是一份“不偏不倚”的意见，而巨还要一份实际完成
工程并承担责任的那个人的意见。为了谨慎起见，或许还需
另一个专家的意见。地方机构叮能会招进一个顾问，或者，
巨生大臣可能派来一个视察员。但是，拭院的确很难决定是
否应该占用某一个人的一土地。或者是否应该选择替代的途
径而占用另一个人的土地。
同样，政策问题不能用证据来证明。任何机构若被赋予
自由裁量权，它就应当是一个精通政策的机构。法院可能被
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要求估算刑事处罚金额，因为刑罚问题的考虑是其职责的一
部分：但是，在政府活动的其它领域，存在着局部性问题和可
行性问题，行政官员富有经验，可能熟知这些问题，但是法
官则不了解。
第二节法院的职能
两类职能
（1）执法
如前所述，法院的职能可以分为两类。第一类包括执法
职能，也就是普通的民事和刑事审判职能。法院的自由裁量
因素可能多一些，比如在刑事审判中；也可能少一些，比如在
实施合同法与侵权法的过程中。后一种情况的自由裁量权限
于确定损害赔偿金额，考虑是否应运用特殊救济办法（例如强
行令和禁止令），以及必要的话决定扣押的方式。然而，尽管
如此，白由裁量的因素通常还是存在的。所以，这种职能实
质上与行政机构的职能相同，，行政机构的自由裁量也有多有
少。退休金大臣只有很少的自由裁量权，而国民保险的管理
则几乎不存在自由裁量，
（2）司法控制
法院的第二种职能是对行政机构实施司法控制。这种控
制一般采取三种方式。来自某些机构的上诉由法院受理二所
得税纳税人可以要求普通税务专员或特别税务专员向高等法
院陈述案情。地方税的纳税人对其积额评估可以向郡法院上
诉。物主可以针对拆除令向郡法院土诉。临街的房主有一时
可以针对修路负担向一个拥有简易裁判权的法院_L 诉。这是
第一种控制方式，只在制定法特别规定了上诉权的J 隋况下
才能获得，但是，制定法通常只是在法律解释问题很可能被
提起的情形下才规定上诉权、
第气种控制方式使法院能够确保行政机构在法律权限内
活动。法院叮以发布‘道特权令、阻止令（injunction）或者违法
宣告，10 以阻止行政机构的违法行为或强迫其履行法律义务。
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为此，无需任何制定法授权。法院已经承担了这样·种权力。
“发现”这种权力在普通法的富有弹性的边界之内。如果要
阻止司法对行政的这种干预，就必须像有关住宅、城乡规划
的现代管理中的某些情况那样，由制定法明确禁止，11 因为
要说服法院认为自己被剥夺r 这项管辖权并非易事。12
第三种控制方式是，当某一公共机构有不法行为并因此
损害了某个私人或另一公共机构的利益时，运用诉讼的通常
救济办法；正如_＇一章所阐述的，这方面的法律原来颇有缺陷，
但是1947 年的（闰王诉讼法》作了改进和提高。
司法控制的重要性
对行政的司法控制在政府管理中起着重要的作用。上诉
并非总是有欢的宪法手段，，因为，如果将某项管理职能赋予
行政机构，通常是因为这项职能需要一些专门知识，或者需
要熟悉国家有关这方面管理的基本政策，或者是因为法院的
程序繁琐、效率低下。在这种情况下，向法院L 诉就是从高
效率的裁判庭向低效率的裁判庭上诉。只是当行政机构处理
不当的可能性大于司法程序的弊端时，设置上诉渠道才有价
值‘例如，如果某机构与案件的结果有利害关系，或者被认
为有利害关系（如在所得税案件中），就是如此；如果存在任何
腐败的可能性（如在地方机构的某些职能中），也是如此；尤其
是在政治因素可能影响判决的一切案件中，更是如此。对这
类案件，向法院I…诉的必要性是显而易见的，但是，并不能
由此得出结论，认为上诉到上级行政机构的效果有时不会更
好。13
第二种和第只种控制方式更为重要，它们保护臣民以免
遭官僚机构的热忱和党派统治对法律的歪曲。法院并不是达
到此种目的的完善的工具，因为法官像其他行政人员一样，
当然认为他们自己所在的统治部门是最重要的。；他们从不欢
迎行政权力侵蚀民法和刑法领域。14 过去不知现代社会事务
为何物的普通法，将严格解释涉及财产权和合同自由的立法
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以及确立政府垄断权的立法的责任赋予了法院。然而，这些
是现代行政的上要目标口15 不过，这种方式确实可以阻r 行
政解释朝相反的方向曲解法律；一虽然它没有防止官员的昏
庸，但的确防止了对个人的压制。
然而，法院只能在比较小的范围内自由活动：。因为解释
的可能性受制于己通过的立法。如果立法导致压制，法官是
无法抗拒的。在英国。法官是行政机构的监察官，但是，他
们要受议会法令的约