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来，而是请求赋予更多的裁量权力以便他们可以得到进一步
的支持。1945 年后，工党政府没有这么随意地使用这种方法，
但把所有的上业都置于公共的控制之下，并扩大了社会服务
范围。国家职能的观念转变了，宪法的平衡也随之发生变化。
在政治领域内，辉格党哲学中有很多东西是任何民主主
义者都愿意接受的，因此成为公认的，也儿乎可以说是宪法
的永恒组成部分。1689 年的原则已经被公认为民主理论的一
部分。如果要赋予最终权力，’已必须存在十一个有代表性的
议会之中。如果要建立军队，它必须处于议会的控制之下。
法官的地位必须是独立的，然而，他们所行使的职权在本质
土却是从属性的。｝_论自由、集会、结社等“权利”必须予
以扩大以便使公民能够充分发挥其民主能力，实质上，这意
味着人们享有倡导或拥护除了旨在暴力颠覆宪法或制造混乱
之外的任何政策的权利。在一定条件下，这些政治原则，都
是实际上体现在英国宪法里的原则，是悠久的历史传统所累
积下来的丰富经验的成果。宪法学家的责任不是倡导或拥护
什么政治原则，而主要是去分析和发掘构成宪法现实基础的
原则是什么。戴雪曾经踏实地努力地分析过这些原则（在他的
（英宪精义》而不是在其他有争议的著作中），但是，如同大多
数人一样，他是戴着自己的眼镜去看待英国宪法的，他的所
见并不确切。国家积能的新发展已经使他的很多分析与之无
关了。而且，我们必须审慎地应用历史上的或者英国宪法中
的论断。所谓新政策不符合宪法的说法，只不过是在说，它
不符合传统，而必须经常予以考虑的是，传统是否与新的境
况有关。即使戴雪所阐发的法治观是正确的，也不足以提出
建议说，如同大臣权力调查委员会在一个较小的问题上所说
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的那样，新政策违背法治原则。如果考虑到建议据以提出的
民主制度的基本假设，那么真正的问题在于，一个建议是否
符合新的境况。宪法学者们的“原则”对于政策的形成往往
是一个危险的基础。
附录Ⅲ战时的法律与宪法
目前的战争所引起的最重要的宪法变化完全是非正式
的，以致公众都不知道这种变化是什么时候发生的或由谁造
成的。不过，对十英国宪法而言，这倒是一种典型的变革方
式。这里的变化指的是反对党的暂时让位。1939 年8 月24
日前不久，当时的政府与当时的反对党达成了一项协议，即
双方应当实行一次“竞选休战”。从措词上讲，这仅仅意味着，
在补缺选举中，下党不提名候选人与执政党候选人对抗，执
政党亦不提名候选人一与工党候选人对抗，拥有议会席位的
各政党得依旧维持原状。换言之，正常的民主程序暂时中止
了。当然，这个协议不能阻止其他候选人的提名。然而，实
质上，选举乃是两个对立政党之问的竞争，如果双方达成妥
协和默契，那么，选民也就无从作出有效的选择。此后又颁
布了一项法令，延长平民院议员的任期。原应于1939 年并不
得迟于1940 年举行的普选也因此一直拖延到战争结束。临时
的空缺，除个别例外，则由1939 年拥有议会席位的政党提名
子以补充。这木身就是一种重要的变化，因为这种情况消
除—至少是削弱了一一英国宪法中最重要的因素之·：选民凭
借自己的力量对议员旅加庄力，叮以很快地改变他们对某个
政党的忠诚。于是，、「民院对舆论的敏感程度必然降低厂。
“竞选休战”并非是这种幕后决定的唯一后果。实际上，
竞选休战变成了政党休战。在战争的头八个月内，反对党虽
然也抨击政府的社会政策，却支待其战争政策。随着张伯伦
先生于1940 年5 月辞职，反殉‘党全部放弃对立的趋势已经
明朗‘、上党和白由党领袖参加了新均政府，仅四名独立工
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党议员（后来减到长位）和一名共产党议员（德国进攻苏联时即
变成了对政府的支持者）只作一些零散的小规模的抨击罢了。
英国的制度是一种政党政治制度，但在战时政党政治却
消失了。毫无疑问，这是一帅根本的变化。正如本书第二章
所阐明的那样，法治之维持主要依靠一平民院反对党的监督
和公众对平民院的压力。本书第八章所讨论的基本自由权利，
其最有效的维护方式，在于反对党对干涉基本自由权利的法
律变更的抵制。可是现在，反对党不存在了。但是，英国宪
法的适应性是很强的，就像中国的军队一样，可以被认为是
一种软垫子，如果在一个地方用力压，’它就会在另一个地方
鼓起来。与此相类似，反对党的消失导致了非内阁成员的平
民院议员力量的重新崛起。在这场战争的最初阶段，该院设
立r 一个“国家支出特别委员会”，全部由非内阁成员的议员
组成。由于几乎所有的国家活动都需要开支，所以一个支出
特别委员会就近乎是政府行为的监督机构。该委员会基本上
是不休会的，它的调查不仅能确保纠正某些滥用职权的行为，
而且更重要的是x｝以预防滥用职权行为的发生。一个行政部
门如果意识到其行为随时处于被监督之丁，将更加小心翼翼，
而不像有些部门被发现滥月职权后仅需为大臣文过饰非便可
了事那样放肆大胆。例如，会计不仅要在年度会议上证明其
账目的正当性，而且要允许审计员检查收据，同时他也不知
道审计员何时会到来。
然而，如果认为“国家支出特别委员会”能取代反对党
的作用、尤其是本书所强调的宪法方面的作用，那就错了。
对少数派利益和个人自由权利的保护，不同干对纳税人的保
护。它需要对压制个人的政府行为进行批评。在这方面，非
内阁成员的平民院议员，虽然没有“官方”反对党的支持，
仍然可以发挥作用，例如提出紧急休会动议，或者鼓动对政
府某大臣的行为投反对票。这里有三个著名的事例：一是促成
了在敦刻尔克大撤退后减少被扣留的外侨的数量；一是对防御
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条例的某些规定（尤其是条例第 18B 号）的操作进行不断的批
评；三是鼓动允许出版（工人日报》。在上述事例中，政府的正
确与否无关紧要，重要的是平民院提供了一个沦坛，在那里
可以发表引起政府关注的不满意见，以发挥公共舆论的仄力
作用口
如果认为平民院能像平时那样有效地发挥这个作用，也
是错误的。平时，当议员发表个人不满意见时，同政府对立、
据有议会席位的反对党会给予他们以很大的道义支持。如果
背后有人支持，向政府挑战就容易得多。在战争环境下，平
民院也一直没有与公共舆论保持密一切的联系。目前，它的
大部分议员还是选民在1935 年选举出来的，那次选举已与现
在没有关系了。大部分的其余议员并没有经过竟选，在真正
的意义上并不是由选民选举产生的。另外，议院的很多会议
都是通过秘密的程序进行的，所以它作为公众舆论传声筒的
作用也相应地受到了限制。毋庸置疑，临时性的秘密会议有
它的长处，它能够通过把某些战争秘密向为数有限的几个人
说明，以使行动取得正当的根据和批评意见。然而，经常举
行秘密会议妨碍了平民院与民情保持联系。
即使存在着对月由选举以及在平民院公开表达不满意见
的这些限制，仍然可以说联合王国远非一个独裁的国家。在
战时，本书的一些表述必定会受到修正。反对党业已不复存
在，只要几个大党不再互相竟争，所谓自由选举也就只停留
在理论土了。如果这种情况长此以往，英国宪法的基础就会
遭到破坏。然而，，个具有适当代表性的平民院在整个战争期
间仍会继续发挥平时的传统，只把战时的变化看作一个插曲。
邱吉尔先生对我们的自由议会的赞扬无疑是夸张的，只要他
控制着600 多个表决权；但是，他的任职仅仅是因为他被容许，
他所拥有的那些票数。的确，投邱吉尔的反对票也沐：必是必
要的。在1940 年5 月，张伯伦先生拥有多数票，在关键性的
分组表决时获胜了，但辩论却使他失败r 。平民院能够改拉政
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府：但实际上更为重要的则是它还可以保护个人，它决非是一
个收集橡皮图章的地方。
紧急状态权力和法治
本朽第二版序言讲过： “在过去的六七十年问，由干集体
主义思想的影响，英国宪法的确发生了深刻的变化”。集体主
义的内涵是个程度的问题。需要实行“总体战”的集体主义
国家是无法与本书所叙述的高度个人主义国家相类比的。
1940 年的（紧急状态权力（防御）法》规定，193 年颁布的《紧
急状态权力（防展豹法》所赋予的权力得包括通过枢密院令的
形式制定下述防御条例的权力：公民必须把他们自身、他们的
服务以及他们的财产置干英王陛下的支配之下，只要陛下认
为此种支配对于保证公共安全、进行王国防御、维持公共秩
序，或有效地从事战争。或维持社会生活所必需的供应或服务
来说是必要的和合适的。这项法令从整体上扩大1939 年《紧
急状态权力防御法）的授权范围。该法令的制定，与其说是为
了抵抗已占领了除不列颠岛和伊比利亚半岛之外整个西欧的
侵略者，毋宁说是为了获取更多权力的一种手段。该法令把
邱吉尔先生曾经许诺的英国对战争要奉出“血、泪、汗”的
贡献变成了一个法律文件。不过，它也提供了叙述战争时期
英国法律和宪法史话所依据的现成的正式资料。
根据两部《紧急状态权力（防御）法》，国家不仅为军队，
而且还为民防和工业生产，征用了男女劳上。虽然从未如此
广泛地征集了财产，但政府还是垄断了粮食及原材料贸易。
大多数工矿企业要凭许可证经营，而且不论什么工商业计划，
只要与战争政策不符，就会受到管制。这种“生产资料、分
配和交换的国有化”，必然要求广泛增设行政机关，并极大量
地增加行政法规。行政机关的增设主要是在原有政府体制的
框架内进行的；战争爆发后，一批新的政府部门像雨后春笋般
地涌现出来，其中一些部门随着战争的进展改变了它们的任
命方式和职能；然而，关键的问题是如何保证协调这些部门的
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
关系，由于三军需要人力、土地和物资，这个问题显得日益
尖锐。但是，宪法的基本原则仍然没有改变。每一个职能部
门都由受大臣们控制的政府雇员进行管理（这些大臣对平民
院负责），或者由受地方机构控制的雇员进行管理。那种在和
平时期把行政事务置于“独立法定机构”控制之下的传统实
际＇业已中断。
两项具有实质重要性的变化是设立地区行政专员和缩小
内阁规模。英国宪法的惯例性质藉此显示出来，因为在这两
种情况下，只需要作一些附带性的立法。1939 年的《地区行
政专员法》仅批准支付此项职务的薪金，并未指出专员应由
准担任以及具有何种职能。专员的权力取决于政府各部根据
防御条例以及其他法律委任他们的职能范囿。他们主要承担
了有关协调民防事务的职能。他们的真实重要性只有在遇有
人侵的时候才能体现出来。整个不列颠岛被分成了一守多防
御区，根据一项防御条例，“为了对付或阻_I｝‘_敌人任何现实
的或可能的进攻，或者为了保护人身和财产免遭任何此类进
攻所造成的损害”，地区行政专员有权发布命令