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因此，那种被普遍称之为公共部门的领域，不应当被解释成由政府独享的一系列职能或由政府垄断的一系列服务，而应当被视作是政府为了提供它被要求提供的服务而运用由它掌控的一定数量的物质资产。就此而言，政府所需要的只是那种根据某项统一原则强行筹集资金的特殊权力；但是除了此项权力以外，即使在管理或调配这些资金的时候，政府也不得享有任何特权，甚至还应当像任何其他组织一样，遵循一般性行为规则并接受潜在的竞争。
显而易见，这种公共部门不仅包括政府控制之下的一切人力资源和物力资源，而且也包括政府出于一般考虑而提供和维护的一切制度性安排和设施。因此，这种公共部门的存在，①当然会产生如何调整它们的问题，而这些问题在今天则是通过立法手段加以决定的。然而，为了这个目的而制定的“法律”（law），却在性质上与那些被我们一直视作是真正的法律（thelaw）的普遍行为规则截然不同。这些所谓的“法律”所调整的乃是有关修建诸如公路这类公共服务设施的事务以及政府出于一般考虑而提供的各种其他公共服务；当然，这些“法律”所调整的事务还包括私人使用这些公共服务设施方面的问题。从性质上来看，为了达致这个目的而需要的规则，显然属于那种旨在实现特定结果的组织规则，而不属于那种界分私域（privatespheres）的正当行为规则；此外，这些规则的内容也主要是由效率或便利方面的考虑所决定的，而不是由正义方面的考虑所决定的。它们实是政府治理的事务，而不是严格意义上的立法事务；虽说政府在为人们如何使用它所提供的服务这个问题制定规则的时候应当受到正义所提出的某些一般性要求的约束（诸如避免任意歧视），但是这些规则的实质性内容却主要是由政府所提供的各种服务的有效性或便利性方面的考虑所决定的。
①同上书。
众所周知，政府为公共服务设施之使用问题制定了诸多规则，而这类规则方面的一个范例便是公路法规（theRuleoftheRoad）或整个交通规章制度。尽管这个范例常常被人们当做正当行为规则的事例以引征，但是我们却必须强调指出，这种理解有着极大的误导性。显见不争的是，这些规则也具有行为规则的形式，但是它们却与普遍的正当行为规则有着很大的区别，因为这些规则既不界定私域，也不旨在普遍适用，而只适用于人们对政府提供的某些公共设施的使用问题。（例如，公路法规就不适用于某个不对一般公众开放的私人花园中的交通问题。）
毋庸置疑，政府为其提供的公共服务设施的使用问题而制定的那些专门规章对于公众来说是极为必要的，但是我们还是必须对当前盛行的一种思潮做坚决的抵制，因为这种思潮力图把上述那种规制观念（conceptionofregulation）扩展适用于那些由私营企业以商业方式提供的所谓的公共场所（pubicplaces）。私有的剧院、工厂、百货商店、运动场所或综合大厦等等，并不会因为大众都可以使用它们而变成一种严格意义上的公共场所。毋庸置疑，对这些场所制定一些统一的规则乃是极为必要的，因为这可以使这些场所向公众开放时有规则可循：如果人们在进入这样一种场所的时候能够假定该场所符合某些安全标准和卫生标准，那显然是极为可求的。但是，在向公众开放这些私营服务设施时所必须遵循的这些规则却属于另一种规则范畴，因为它们与那些为了人们使用由政府提供并维护的公共设施而制定的规则多少有些不同。这些规则的内容并不是由设立这些私营服务设施的目的决定的，而且这些规则的目的也只是通过告知每个使用这些私营服务设施的人在他们为了自己的目的而进入的任何场所里可以信赖什么东西以及可以做什么事情的方式来保护这些人的。当然，这些私营服务设施的所有者还可以在向一般大众开放的任何场所都必须符合的法律要求以外，自由地增加一些他本人愿意接纳顾客的特殊条件。据此我们可以说，大多数为了人们享用由政府提供的特定服务而制定的特殊规章也都属于这类特殊条件，而不是一般性法律。
第三卷 自由社会的政治秩序
“公共部门”不应当被认为是一系列只有政府才能加以实现的目的，而应当被理解成人们在没有而且也不可能有其他更好的方法的情况下要求政府予以满足的一系列需求；显而易见，牢记一这一点是很重要的，而当我们把这个问题与另一个至关重要的问题联系起来考虑的时候，牢记上述要点就更为重要了。然而困于篇幅，我们在这里只能对这个至关重要的问题做一较为简要的讨论。虽说政府在市场尚不能提供人们所需要的服务的场合不得不介入其间，但是我们必须强调指出的是，用政府的强制性权力去筹集资金的做法通常都不是一种唯一的或最佳的选择方案。当然在多数想得到这些公共服务时或者至少在一部分人（人数多到令人感到他们在政治上的力量）想得到这些服务的情况下，运用政府的强制性权力也许是提供这些服务的最有效的手段，一如我们所知，社会生活中始终会存在许许多多这样的需求；然而值得我们注意的是，尽管满足这些需求的服务不仅是许多人所需要的而且也具有集体产品的所有特征，但是却只会有相对较少的人去关心这些服务。市场的大长处便在于它不仅为多数服务，而且也为少数提供服务。在某些领域中，尤其是在那些常常被称之为“文化的”事项中，人们是肯定会对下述问题存有疑问的：是否应当允许多数的观点独占支配地位，或者说是否应当让小群体的观点受到忽视？而当政治性组织成为表达某些倾向的惟一渠道的时候，多数的观点独占支配地位、小群体的观点受到忽视的现象却是极可能发生的。然而一如我们所知，所有的新倾向和新欲求最初肯定都只是极少数人的倾向和欲求，而且如果他们的倾向和欲求必须经由多数的赞同才可以得到满足，那么多数本来可以在这些新倾向或新欲求向他们展示自身以后学着去追求的大部分新情趣或新欲求，也就会变得永远都不可企及了。
我们应当牢记的是，早在政府介入那些领域以前，在今天被公认为是集体需求的那些需求当中，有许多需求在过去都是凭靠那些具有公益精神的个人或群体所做的努力（亦即为他们认为重要的公共事业提供资助）而得到满足的。公共教育、公共医院。图书馆、博物馆、剧院和公园，最初都不是由政府创建的。虽然在私人捐助者领风气之先的上述领域中，政府现在已经占据了其间的大部分领域，①但是在重要性尚未被人们普遍认识到的许多领域中，以及在政府不仅不可能包办而且即使包办也是极不可欲的许多领域中，我们却仍然需要个人作出创新性的尝试并作为开路先锋。
①然而，在今天的日本，博物馆等场所在很大程度上仍是由私营企业经营的。
在过去，最初的开路先锋是教会，尔后，亦即在较为晚近的一个时期中，尤其是在英语世界里，领风气之先者在很大程度上是各种基金会、私立协会以及无数的民间慈善组织和福利机构。在某种程度上讲，这些公益事业之所以得以出现，乃是因为个人出于各种各样的慈善目的而为此捐赠了大量的私人财产。但是，大量公益事业之所以得以扩展，却要归功于一些理想主义者——他们虽说不甚富有，但却把他们宝贵的组织才能和宣传天赋贡献给了某项事业。对于这个问题，我们还应当强调两点：第一，人们之所以能够认识到许多需求，以及人们之所以能够发现他们可能永远都无法指望从政府那里得到的诸多可以满足这些需求的新方法，都应当归功于个人作出的诸如此类的自愿努力；第二，在某些领域中，个人作出的自愿努力也会比其他方法更有效，因为这种努力为个人表现他们所具有的颇具价值的精力与情感提供了机会——否则这些精力和情感便会被压抑且得不到发挥的机会；例如，任何政府机构都不曾想到过或建立过像嗜酒者互助戒酒协会这般有效的组织。我个人以为，对于解决都市生活中的种种紧迫问题来说，地方组织所从事的各种复兴工作会比政府的“都市振兴”计划给我们带来更多的希望。①众所周知，人们动辄诉求政府的习惯以及人们动辄把既有可见的救济措施即刻适用于任何场合的那种短视的欲求，常常会使政府抢先控制某个服务领域；如果情势没有发展至此，那么诸如上述的自愿努力和地方性的发展一定会有更蓬勃的展现，因为我们知道，政府往往会一上来就采取一些鲁莽而拙劣的措施，结果却堵死了人们获取更好结果的路径。
①参见MartinAnderson，TheFederalBulldozer（Cambridge，Mass，1964）；JaneJacobs，TheEconomyofCities（NewYrk，1969）；EdwardC。Banfield，TheUnheavenlyCity，（Boston，1970）和UnheavenlyCityRevisited（Boston，1974）．
就此而言，那种把整个服务领域界分为公共部门和私营部门的业已为人们接受的二分法，是颇具误导性的。正如R．C．科努尔（R．C．Cornuelle）雄辩指出的那样，①对于一个健全的社会来说，在商业领域与政府治理领域之间保有一个第三领域乃是至关重要的，而这个第三领域就是人们所谓的独立部门（independentsector）：它常常能够而且也应当能够以更为有效的方式为我们提供大多数我们于当下仍然以为必须由政府提供的服务。如果这样一种独立部门能够在提供公共服务方面与政府展开直接的竞争，那么它就的确可以在很大程度上减少政府行动所具有的那种最为严重的危害，亦即政府行动所导致的以各种权力为支撑的垄断以及由这种垄断所导致的低效状况。J．K．加尔布雷思（J．K．Galbraith）告诉我们，“除了政府管理以外，我们别无选择”，②而事实并非如此，因为人们从独立部门那里得到的服务往往要比他们意识到的多得多，至少在美国是如此。发展这个独立部门并把它所具有的潜能开放出来，可以说在许多领域中都是防阻政府全面支配社会生活的惟一途径。实际上，R．C．科努尔早就指明了这条道路。他认为，如果独立部门能够得到刻意的培植和发展，那么这个部门就能够取得无数的成就；尽管科努尔的乐观论调初看上去只是一种幻想，然而在我看来，他的观点实际上并不过分；而且我还认为。他就这个论题撰写的那本小书所揭示的实是晚近政治思想领域中最有发展前景的观念之一。
①RichardCrnuelle，ReclaimingtheAmericanDream．（NewYork，1965）；Cornuelle得出结论认为（p．40）：
如果独立部门得到了充分的动员，那么我相信它能够：（1）使每个愿意并有能力工作的人进行工作；（2）消除贫困；（3）发现并解决农业问题；（4）为每个人提供良好的医疗服务（5）制止青少年犯罪；（6）振兴我们的乡镇与城市，并把流浪者的贫民窟改造改成富于人情味的社区；（7）为每个人提供合理的退休金；（8）废止无数的行政规章，并代之以更为有效的行为规则，由每个行业和灵敏的新闻媒介来负责实施（9）处理国家的全部研究工作；（10）把我们的外交政策变成一场为人类福祉和人格尊严而进行的全球性圣战；（11）扩大持股范围；（12）制止空气污染和水质污染；（l3）使每个人都得到他所需要的教育并从中受益；（l4）为每个人提供他所期望得到的文化渠道和教育渠道；（15）根除种族隔离。独立部门完全有力量去做这些棘手的事情。但是，奇怪的是，在独立部门的力量得到增强以后，我们并没有让它去做越来越多的事情，反而是让政府去承担越来越多的共同事务。
我之所以要征引这项著名的主张，实是为了吸引尽可能多的读者去参阅这部不应当被忽视的著作。
②J。K。Galbraith，TheAffluentSociety，（Boston，1969）．
尽管这种独立部门实际取得的成就和可能取得的成就都能够成为本书所阐发的一个基本论辩的极佳例证，但是，由于本书的论旨主要在于构设有效的措施以限制政府的权力，所以我们对上述问题也只能略作讨论而已。我当然希望自己能够对这个论题做一番详尽的讨论，即使这一努力仅仅能够阐明这样了个论点，即公益精�