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第三卷 自由社会的政治秩序
不同的个人对于政府提供的各项服务的关注程度，无疑是大为不同的；即使每个人都期望自己从这些服务中所获得的益处能够与自己所交纳的税款大致相当，不同的个人在他们之间也只可能对应予提供的这种服务的量达成真正的共识。正如我们在前文中所指出的那样，这种情形不应当被解释成每个人都同意为政府所提供的所有服务支付费用，而只应当被解释成每个人都同意根据同样的统一原则为他所得到的服务支付费用——当然，这些服务的资助乃来自于公积金。因此，只有人们就税收水平做出的决定才应当成为确定公共部门总规模的依据。
值得我们注意的是，如果说人们只有通过他们就政府服务的总量达成共识，亦即就应予委托给政府支配的资源总量达成共识，才能够就政府应予提供的服务作出理性的决定，那么这种论辩中也就隐含了这样一个预设，即投票赞同某项特定开支的每个公民都应当知道，他本人也必须对这项总的花费承担他所应当承担的那份前定的费用。然而，公共财政的整个实践却始终趋向于哄骗纳税人，不择手段地诱使他们交纳多于他们所意识到的税款，同时还使他们在误以为只有其他人会出钱的情况下去赞同政府的某项开支计划。此外，即使在公共财政的理论中，人们有可能提出的所有观点也一直都是围绕着如何确定税收原则这个问题而展开的，只有一种观点与这个问题不涉，然而这种观点却可以说是民主制度中最为紧要的：有关的决策程序应当使人们能够以理性的方式对公共开支之额度作出限制性的决策。这个论点似乎提出了这样两项要求：第一，应当把个人据以分摊税额的原则事先确定下来；第二，所有投票赞同某项特定开支的人都应当知道，他们必须按照某种前定的比率为这项特定的开支交纳费用，进而做到收支平衡。
然而需要指出的是，公共财政所关注的主要问题，从一开始就是如何可能在蒙遭最小抵制的情况下筹集到最多的资金；在这种情况下，公共财政原来应当考虑的主要问题，亦即筹集资金的方法应当作为一种对开支总额的制约因素发挥作用的问题，却甚少得到关注。与此同时，那种诱使人们相信“其他人将为此支付费用”的税收方法，再加上人们接受的有关任何多数都有权根据那些并不适用于其自身的规则向少数征税（就像任何一种形式的全额累进税制所主张的原则那样）的那项原则，也必定会使公共开支发生持续的增长，并超出个人真正欲求的程度。那种认为采用民主票决的方式能够对公共开支的额度作出理性且负责的决策的观点，实际上隐含着这样一项预设，即在每项决策中，每个投票者都知道他必须为业已确定的开支支付费用。然而，在那些赞同某项开支的人因为不知道他们自己必须为这笔开支支付钱款而只考虑究竟能够把交钱的负担转嫁给谁的情形中，以及在多数认为他们的决策所决定的乃是那种应当由其他人支付钱款的公共开支的情形中，上述票决方式只会导致这样一种结果，即多数不可能根据可供使用的资金数量来确定公共开支，而只会在事后通过筹集资金的方式去满足一项前定的公共开支所需要的资金，这是因为多数在决定这种公共开支的时候根本不会考虑它所需要的成本。显而易见，这种过程最终会在广大民众的心目中形成这样一种倾向，也就是把政治压力以及对其他人的强制视作是迫使其他人对一个人所欲求的绝大多数服务项目支付费用的捷径。
只有当人们据以评定每个人所需支付钱款的某项原则能够确使每个参与决定公共开支的人在投票时都认真考虑所需成本的问题的时候，因而也只有当每个投票者都知道他们必须按照某项前定的规则为他们赞同的所有开支支付费用的时候，我们才能指望他们会对公共开支的额度作出理性的决定。然而，当下盛行的制度中却隐含着一个根深蒂固的诱因，它不断地诱使人们做出不负责任已铺张浪费的开支决策。
公共部门所呈现出来的那种持续不断巨毫无约束的扩张之势，终于导致了“扩大政府开支法案”的出笼；当然，这已是一百多年以前的事情了。①在一些国家中，比如在英国，公共开支的增长现在已经达到了这样一种程度：由政府控制的国民收入份额竞占了国民收入总额的百分之五十多。毋庸置疑，这种情势完全是现行制度不断扩张政府机构这一根深蒂固的趋向所导致的一个结果；而且坦率地说，在现行的制度中，亦即在首先确定“需求”、然后再根据那些存有自己无须掏腰包之幻想的人所作出的决定来筹集所需资金的那种制度中，上述情势，在很大程度上讲，甚至还是一种必然的结果。
①AdolfWagner，Finanzwissenschaft（1873；3rdedn．Leipzig1883），Part1，p．67，并参见H．Timm，“DasGesetzderwachsendenStaatsaufgaben”，Finanzarchiv以及H．TimmandR．Hallerr（eds），Beiträ；gezurTheoriederö；ffentlichenAusgaben。SchriftendesVereinsfürSozialpolitik，N．F．47，1967．就政府的强制性活动而言，人们业已确当地指出，我们没有什么可以感到高兴的，因为我们从政府那里得到的要比我们付出的少，但是，就政府所提供的服务而言，情形却极可能相反。当然，政府开支的规模，无论如何都不是衡量政府实际上提供的服务所具有的价值的标准。从整个国民收入的统计中按照成本来评价政府服务的那种必要性，极可能给人们造成一个全然错误的印象，致使人们无法认识到政府要求人们提供的税款的实际规模。
当然，我们有理由相信，随着总财富的增长与人口密度的增加，那部分惟有通过集体行动才能得到满足的需求也会得到持续的增长，但是我们却没有理由相信，由各级政府（尤其是中央政府）来控制这些服务会有助益于资源的有效使用。那些赞同这种发展趋势的人一般都忽视了这样一个问题，即朝着这个方向迈出的每一步，实际上都意味着把那种服务于各种个人需求的自生自发社会秩序日趋转变成一种只能服务于多数所确定的某套特定目的的组织——换言之，一如我们所知道的那样，这种组织正在变得越来越复杂，所以投票者已经无法了解它的结构或运作细节了；据此我们可以说，朝着上述方向迈出的每一步，也都意味着把自生自发的社会秩序日趋转变成一种只能服务于管理或支配那些资产的官僚机构所确定的某套特定目的的组织。
最近，有论者相当严肃地指出，现行的政治制度无法使公共部门得到充足的资金。①实际上，真实情况更可能是在那些应当由政府提供的服务中有一些服务没有得到充分的提供。但是，这并不意味着政府开支的总额太少了。政府之所以无力提供应当由它提供的服务，很可能是因为政府担当的任务太多了，进而使它忽略了一些最为重要的任务。更有进者，目前据以确定究竟应当把多少资源交由政府支配的那种程序，还极可能使政府的开支总额大大超出了大多数个人所赞同甚或所能意识到的额度。实际上，各种民意测验的结果尚不足以揭示出上述问题的严重性，最近举行的一次英国民意测验表明，在各个阶层及各个年龄组当中，大约有百分之八十的人都希望降低个人所得税的税率，而在各个年龄组当中，也只有不到百分之五的人赞成提高这项税率——这项民意测验似乎表明，人们至少在个人所得税的负担额度方面持有着大体正确的观点。（英文版中无此句，原译：但是需要强调指出的是，这种民意测验也只能在个人所得税方面说明一些问题而已）。②
①J。K。Galbraith，上引书，并请参见AnthonyDowns，“WhyGovernmentBudgetistoosmallinaDemocracy”，WorldPolitics，Vol．12，1966．
②见ArthurSeldon，TaxationandWelfare．I。E。A。ResearchMonographNo．14（London，1967），特别是第18页上的表格。
第三卷 自由社会的政治秩序
在这里，我们没有必要就政府所必须担当的第二项毋庸置疑的职责做进一步的讨论；我们之所以认为这项职责是“毋庸置疑”的，实乃是因为即使是在“最小国家”中，这项职责也必须由政府来履行；而这项职责就是抵御外敌的职责。我们之所以在这里提及政府的这项职责以及与之紧密相关的整个对外关系领域，只是想提醒读者注意这样一个问题，即政府所具有的不受一般性规则严格约束（甚或不受代议机构有效指导）的活动范围以及必须给予政府首脑以广泛自由裁量权的那些活动范围是极其广泛的。对此，我们极有必要重申这样一个观点，即正是人们始终希望中央政府能够在与外国打交道的时候变得强大有力，这才使得人们把其他一些重任也托付给了中央政府，然而这些任务如果由地方政府来承担，原本是可以得到更为有效实施的。据此我们可以说，爆发战争的危险，始终是中央政府不断集中权力的一个主要原因。
然而，外敌的威胁（或者说可能发生的国内叛乱的威胁），对于所有社会成员来说，并不是惟一一种只有凭靠拥有强制性权力的组织才能够有效对付的危险因素。几乎不会有人怀疑，只有拥有强制性权力的组织才能够应对由风暴、洪水、地震、瘟疫等自然灾害所造成的损害，而且也只有这种组织才能够采取有效的措施以防止或救济这些灾害造成的损失。我们之所以提及这个问题，也只是为了提醒读者注意：上述情势乃是政府为什么可以控制它在很大程度上可以随意使用的物质资产的另一个极为重要的原因。
实际上，人们所共同面临的还有另一类风险，然而，人们只是到了最近才普遍承认需要政府采取行动来应对这类风险；我们知道，由于地方社区中的生活纽带断裂了，又由于一种高度流动的开放社会得到了不断的扩展，所以越来越多的人与特定的群体之间不再存有紧密的联系，因而也就不可能在蒙遭不幸的情况下再指望从这些群体中得到相应的支持和帮助。这个问题主要关涉的是那些因各种缘故而无力在市场中谋生的人（比如老、弱、病、残、孤、寡）的命运——也就是所有的人都可能因陷入逆境而蒙遭的那种不幸；当然，我们在这里所说的逆境，不仅是任何人都可能面临的那种逆境，而且也是大多数个人仅凭一己的力量无从切实预防的逆境；但是，一个达到了一定富足水平的社会却有能力为所有处于这种逆境中的人提供生计。
确使每个人都能得到一定标准的最低收入，或者确使人们在其不能自谋生计的时候仍能得到不低于某一底线的收入，在我们看来，不仅是应对人人都可能蒙遭的那种风险的一道完全合法或正当的保护屏障，而且也是大社会的一个必要的组成部分；这是因为在大社会中，个人已经不可能再向他出生于其间的那个特定小群体中的成员提出具体要求了。当一个体系诱使大众脱离小圈子里而造就的安全，虽起先提供了很多好处，但一旦他们发现自己无力谋生时，孤立无援，而这种情况又不是他们自己造成的，那么必然会产生极大不满和强烈反抗。（原译：一种旨在促使众多成员脱离小群体成员所能提供的那种相对安全的制度，确实会给众人带去许多益处，但是当这些起初受益于这种制度的人在后来（亦即在那种并不是因为自己的过错而丧失了谋生能力的情况下）却发现自己无援无助的时候，他们很可能即刻就会产生强烈的不满并进行激烈的反抗）。①
①在所有发达的欧洲国家，即便是在所谓的“自由放任”（laissezfaire）的高潮阶段，仍存在着为穷困人提供生计的保障措施。关于这个事实，请参见本书第二卷第l90页注释8。
颇为遗憾的是，这种力图确使所有无力供养自己的人都能够得到一种统一的最低收入的努力，却与那些确保一种“正义的”收入分