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构成了人口中的绝大多数，但是他们却注定要受到那些有组织的利益群体的侵害。
第三卷 自由社会的政治秩序
Annescis；mifili；quantillaprudentiaregiturorbis？①
——AxelOxenstjerna（1648）
①AxelOxenstjerna（1583－1654）伯爵在1648年写给他的儿子的一封信中这样写道：“孩子，难道你不知道，这个世界并不是由智慧主宰的吗？”由于促使我提出这个建议（见下一章）的大部分论辩很久以前就写好了，也有一部分先行发表了，因而有许多读者已经读到了，所以我在这里只插入一个简要的重述。在这个简要的重述中，我相信自己成功地用一种较为简明扼要的方式重述了这些论辩中的核心要点。本章的主要内容已于1978年3月号Encounter杂志发表，现在的文本只是略作了些修改而已。
显而易见，越来越多有思想且极为善良的人士正在一点一点地丧失他们对民主理想的信心，然而正是这个民主理想曾一度使他们激情满怀。对于这种现象，我们决不能再置若罔闻了。
值得我们注意的是，上述现象不仅发生在民主原则（theprincipleofdemocracy）之适用范围日益扩大的过程之中，而且在某种程度上讲，或许还是民主原则之适用范围不断扩大所导致的一个结果。但是，人们不断加深的疑虑，却显然不只是针对这类公然滥用某种政治理想之现象，因为他们还关注民主理想之核心内容方面的问题。的确，许多人都不再信奉长期以来一直指导他们如何行事的民主理想了。对曾指引过他们的希望失去信心，使许多人不安，明智地默而不言。但我对此种状况的惊醒令我不得不说。【原译：许多希望的破灭，使他们深感困扰和不安，但是他们当中的绝大多数人却三缄其口、默不作声，当然这种做法是相当明智的。然而，我对这种状况感到的震惊却使我无法保持沉默，我必须明确阐明自己的观点。】
在我看来，如此之多的人士所经验的这种幻灭感并不能归咎于民主原则本身的失败，而应当归咎于我们实施这项原则时所采取的错误方式。在这里，我还必须强调一点：正是由于我急切地想把真正的民主理想从它所蒙受的疑虑当中拯救出来，所以我才努力去发现并指出我们所犯的错误，才会竭尽全力去揭示并阐明我们能够据以阻止我们所遵循的民主程序（democraticprocedure）继续产生恶果的方式。
当然，为了避免希望落空所导致的失望，我们就必须在追求任何理想的时候都保有一种严肃且切实的精神。就民主的情形而言，我们必须特别牢记的是，“民主”这个术语所意指的只是一种特定的治理方法（methodofgovernment）。最初，民主这个术语只是意指一种形成政治决策的特定程序，而并不涉及有关政府目的应当是什么的问题。然而，作为人类迄今为止所发现的惟一能以和平方式更换政府的方法，民主无论如何都弥足珍贵，值得人们为之奋斗。
第三卷 自由社会的政治秩序
我们首先需要追问的是，当今盛行的民主形式所产生的结果为什么必定会严重挫伤那些深信政府应当受多数意见指导这项原则的人士并使他们倍感失望？当然，要理解和认识这个问题，实际上并不困难。
尽管有论者声称，从目前的情况来看，政府实际上遵循的就是有关政府应当受多数意见指导的原则，但是这种说法却与事实大相径庭，因而也就无法蒙骗那些颇具洞见力的人士。的确，在整个历史的长河中，还不曾有过哪种政府像现在的政府这样被逼无奈，不得不去满足无数特殊利益群体的特定期望。批判当代民主制度的论者喜欢把它说成是一种“大众民主”（mass…democracy）。但是需要指出的是，如果民主政府真的遵从大众所达成的共识，那么这种政府也就没有多少可以反对的了。人们之所以对这种政府埋怨不已，并不是因为这种政府遵从了大众所达致的某种多数意见，而是因为这种政府注定要为无数群体所形成的某种联盟的诸种利益提供服务。我们至少可以想象一个独裁政府（anautocraticgovernment）会进行自我约束——虽说这是不太可能的；但是，当我们面对一种全权的【原译：全智全能的；omnipotent】民主政府（anomnipotentdemocraticgovernment）的时候，连这样一种想象都是不可能的。只要这种民主政府的权力是不受限制的，那么它就根本不可能进行自我约束，并使自己只为选民之多数所认可的观点提供服务。显而易见，在这样一种制度下，政府会被迫去拼凑并设法维持一个多数派；而为了达到这个目的，这种政府只有一途可循，那就是千方百计地去满足众多特殊利益群体的要求；在这个过程当中，正如我们所知，每个特殊利益群体只会在自己的特殊利益受到同样关照的情况下才会同意把特殊利益给予其他群体。因此，这样一种讨价还价的民主（abargainingdemocracy），实是与那些被人们用来证明民主原则之正当性的观念风马牛不相及的。
第三卷 自由社会的政治秩序
当我在这里讨论限制民主政府之必要性——更简洁地说就是有限民主（limiteddemocracy）之必要性——的时候，我的意思当然不是说，只有以民主方式运作的政府部门才应当受到限制，而是所有的政府部门（或所有的政府治理工作），尤其是以民主方式运作的政府部门，都应当受到限制。我之所以要强调指出这个问题，其原因便在于民主政府（如若在名义上是全权的【原译：全智全能的】）会因为拥有无限权力而变成一个极为软弱的政府，亦即成为所有彼此分立的利益群体掌股中的玩物——这是因为这种政府为了确使自己能够得到多数的支持，就必须去满足所有这些彼此分立的利益群体所提出的要求。
我们需要追问的是，事情究竟是如何演化到这个地步的？
从君主专制制度的结束到无限民主制度（unlimiteddemocracy）的兴起，经历了约两个世纪。在这两个世纪的岁月中，宪政的伟大目标始终是限制政府的一切权力。具体言之，为了阻止政府专断地行使权力，人们渐渐地确立起了一系列重要的原则，其中包括权力分立原则、法治或法律至上原则（theruleorsovereigntyoflaw）、法律下的政府原则、界分公法与私法的原则以及司法程序规则等。所有这些原则的作用都在于界定并限定一些条件，而惟有符合这些条件，对个人的强制才是许可的。人们在当时就认为：首先，只有为了普遍利益，强制的使用才能够得到正当性支撑；其次，只有依照平等适用于所有人的统一规则所实施的那种强制，才是符合普遍利益的。
然而，当人们最终认为民主方式对政府的控制足以使任何其他防止专断使用权力的措施都成为不必要的东西的时候，所有上述伟大的自由原则也就退居次位了，有的甚至还被人们淡忘了。更为准确地说，这些旧有的原则与其说是被遗忘了，不如说是它们的传统表述因其间所使用的关键词（thekeywords）的逐渐变化而完全丢失了其原有的含义。一如我们所知，古典自由宪政原则的含义所依凭的最为重要的关键词便是“法律”（Law）；然而，随着“法律”这个术语之内涵在此后发生的变化，所有前述的旧有原则也就丧失了它们原有的重要意义。
第三卷 自由社会的政治秩序
对于宪政（constitutionalism）的创始人来说，“法律”这个术语有着一个极其精准的含义。即对个人自由的保护仅仅意味着通过法律来约束政府。【原译：而且也只有用这种意义上的法律来限制政府，个人自由才有望得到保障】。后来，19世纪的法律哲学家最终把法律定义为调整人们涉及他人时的行为规则，它们不仅可以被适用于无数的未来情势，而且还包含有许多可以被用来界分（当然不是明确指定）所有的人和所有的组织群体所享有的确受保护的领域的禁令。在长期的讨论过程中，特别值得我们注意的是德国法理学家对这种法律的阐释，因为他们最终把法律界定成了他们称之为的那种“实质意义上的法律”（lawinthematerialsense）；根据德国法理学家的这个法律定义，一部宪法中的规则亦不属于他们所谓的实质意义上的那种法律。然而，在这场讨论以后，上述法律定义还是被一些论者突然否弃了，而他们否弃这个定义的理由，在今天看来，则肯定是极为滑稽的。
毋庸置疑，一部宪法中的规则当然不是行为规则，而是有关政府组织的规则，而且它们也像所有其他的公法一样，极易发生频繁的变更，而私法（包括刑法）却能够长期地存续下去。
在过去，法律的目的乃在于防阻不正义的行为；而正义在当时所意指的则是平等适用于所有人的原则，进而与所有指向特定的个人和群体的具体命令或特权构成了鲜明的对照。但是，今天还有谁会像200年前的詹姆斯·麦迪逊（JamesMadison）那样相信，众议院不能制定“只适用于广大社会成员但却不完全适用于他们（众议员）本人及其朋友的法律”呢？
然而，就在民主理想取得表面成功的时候，制定法律的权力与发布指令的政府权力却落入了同一个机构的掌控之中。一个机构同掌两种权力，必定会导致这样一种结果，即最高政府当局和以随心所欲地和及时地制定最有助于它实现特定目的的法律。但是需要指出的是，这却必然意味着“法律下的政府”原则的终结。尽管那种主张严格意义上的立法以及政府行政措施都应当经由民主程序来决定的要求是十分合理的。但是把这两种权力都集中于同一个机构（或同一些机构）之手的做法，实际上却意味着对无限政府（unlimitedgovernment）的回归。
此外，由同一个机构掌控两种权力的做法，还破灭了人们原本持有的这样一个信念，即一种民主制度因为它必须服从多数而只能够做那些符合普遍利益的事情。对于一个只能制定一般性法律或就真正属于普遍利益的事情进行决策的机构来说，这个信念是完全有道理的；但是对于一个拥有无限权力而且还必定会用这些权力去收买特定利益群体的选票（包括某些小群体的选票甚或势力强大的个人的选票）的机构来说，上述信念就不仅是毫无适用余地的，而且也是根本不可能实现的。众所周知，这样一种机构之所以必定会不断地向不同的群体提供特别的好处以报答它们对该机构的支持，实是因为这种机构并不是通过遵循一般性规则来表明它相信其决策的公正性而赢得其权力或权威的。当代民主制度中的这种“政治必然性”（politicalnecessities），根本就不是多数所要求的！
第三卷 自由社会的政治秩序
上述发展态势不仅使政府不再受制于法律，而且还使得法律这个概念本身丢失了意义。约翰·洛克曾经认为，立法机构的任务应当只限于制定一般性法律；然而，现实社会中的所谓立法机构却早已不再像约翰·洛克所认为的那样只制定一般规则意义上的那种法律了。一如我们所知，人们甚至还把这种“立法机构”所议决的一切东西都称之为“法律”；此外，立法机构之所以在今天被称之为立法机构，也不再是因为它是制定法律的机构，而是因为“法律”变成了指涉所有源自“立法机构”的东西的称谓。正是经由这样一个过程，“法律”这个神圣的术语完全丧失了它原有的意义，而且还变成了宪政创始人所谓的专断政府。（arbitrarygovernment）所发布的命令的称谓。政府治理成了“‘立法机构”的主要事务，而立法却成了“立法机构”的附属工作。
实际上，即使是“专断的”（arbitrary）这个术语，也未能保住其古典的意义。在过去，该术语所意指的乃是“无规则的或无约束的”（rule…less），或由特定的意志而不是根据公认的规则所决定的。从该术语所具有的上述意义来看，甚至一个独裁统