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在这些情势中，政治党派事实上已经蜕变成了有组织的利益群体之同盟（coalitionsoforganizedinterests），而这些同盟的行动则是由它们各自机制的内在逻辑所决定的，而不是由它们所认同的任何一般性原则或理想所决定的。当然，在西方世界，也有一些受意识形态支配的党派并不赞同它们各自国家中的现行制度，而且还一门心思地想用某种想象中的乌托邦将它们取而代之；但是除了这些党派以外，人们确实很难再从任何其他大党的纲领之中、甚至更难从它们的行动当中辨识出一种一以贯之的社会秩序观念（亦即为其追随者所认同的那种社会秩序观念）。这些大党会在各种情势的驱使下，通过运用它们的权力而把某种特定的结构强加给社会（尽管这种做法有可能并不是它们所认可的目标），而不是去创造那些能够使社会之构成得到渐进改善的种种条件。①
①在英语当中，找不到一个合适的词来描述德语词Bildungen大体能够指称的那些产物。Bildungen所指称的便是那些从一个自生自发的进化过程中衍生而成的结构。人们常常想用Institutions这个术语来取代Bildungen这个词，但是institutions这个词却颇具误导性，因为它意味着这些结构是被“instituted”（创建）起来的或刻意建构起来的。
只要我们对那种能够联合采取共同行动并能够操纵现行政策的多数是如何可能形成的问题进行追问，我们便可以清楚地看到，在一个立法机关权大无边的系统中，上述那种发展态势实是无从避免的。原初的民主理想乃是以大多数人就何为正当者所持有的一种共同意见为基础的。但是，就基本价值达成共同意见，并不足以为当下的政府行动确定一项具体的纲领。把支持政府的那些人团结在一起或者把一个支持政府的党派紧密团结起来所必须的那种具体纲领，必定是以不同利益群体间的某种聚合为基础的，而这种聚合却惟有通过讨价还价这个过程才可能得到实现。当然，这种具体纲领并不是不同的群体对应予达到的特定结果所具有的共同欲求的表达；再者，由于这种具体纲领所关注的乃是如何运用政府所掌控的具体资源去实现特定的目的，所以在一般的意义上讲，它乃是以不同群体就下述问题达成的共识为基础的，即一些群体同意向它们当中的某几个群体提供某些特定的服务，以期经由此举而使每一个表示同意的群体都能够获得其他服务的回报。
把不同的利益群体在一种讨价还价的民主制度（bargainingdemocracy）中依照上述方式而确定的行动纲领说成是多数之共同意见（themonopinionofthemarjority）的表示，实是一种十足的欺人之谈。实际上，任何人都不可能欲求甚或赞同这样一种纲领中所规定的全部内容，因为这种纲领所规定的内容常常是极其矛盾的，以至于任何一个有头脑的人都不可能为了这些内容本身的缘故而赞同这种纲领中的全部内容。就人们达成这类共同行动之纲领的过程来看，如果说由这种过程所导致的结果不是许多不同的个人和群体根据其彼此分立且不相协调的愿望而达成的某种大杂烩的话，那就真的是匪夷所思了。对于这种纲领中所含有的许多内容，大多数选民（或者议会中的许多议员）根本就不可能发表什么意见，因为他们丝毫不了解这些内容所牵涉到的各种情势；而对于这种纲领中所含有的更多的其他内容，他们也往往会漠不关心，甚或还会有不同的意见，但是他们却会随时准备赞同这些内容，并以此作为实现他们自己愿望的代价。因此，对于大多数个人来说，在各种政党纲领之间的选择，主要是一种多害相衡取其轻的选择，也就是以自己的利益为代价而在为其他人提供的种种不同的利益之间做出的那种选择。
只要我们考虑一下党派领袖所面对的那种问题，那么有关政府行动的纲领所具有的那种纯系添加的性质便会极为明确地凸显出来。一如我们所知，政党领袖可能有、也可能没有他本人深为关注的某个重要目标。但是需要强调指出的是，无论政党领袖的终极目标是什么，只要他想达到这个目标，那么他就必须以权力作为支撑。为了谋得并掌握这种权力，政党领袖就需要有多数的支持；然而，如果他想得到这样的支持，那么他就只能够把那些对指导他行事的目标不予关注的人也拢入他的麾下。因此，为了谋得人们对他的纲领的支持，政党领袖就不得不向足够数量的特殊利益群体提供各种有效的诱饵，并把它们凑到一起组成一个多数以支持他的整个纲领。
作为这种政府行动纲领之基础的那种协议或共识，实是与人们在过去希望能够成为民主制度中的决定性力量的多数之共同意见极为不同的。此外，这种讨价还价的交易做法，也决不能被视作是人们在存有分歧而又不得不就某个并不能完全满足任何一方之利益的居间路线达成协议的时候所必须达致的那种妥协。在一系列讨价还价的交易中，一个群体的愿望之所以能够得到满足，乃是因为它满足了另一个群体的愿望（而且常常是以牺牲未经与之商讨的第三方群体的利益为代价的）；这类交易或许可以决定一个同盟实施共同行动的目标，但是并不能够说明该同盟中的人会普遍赞同由此而产生的全部结果。此外，这种结果甚至还可能与多数中的不同成员在有机会投票时可能赞同的那些原则完全相悖离。
有组织的利益群体之同盟（当人们最初讨论这些有组织的利益群体之同盟的时候，他们通常都把它们称之为“邪恶的利益群体”）对政府所施以的这种支配，通常会被局外人视作是一种滥用权力的现象，甚或是一种腐败的现象。然而，它却是这样一种制度无从避免的结果：在这种制度中，政府可以用它所拥有的无限权力去采取任何必要的措施以满足它需要得到其支持的群体的那些愿望。拥有这种无限权力的政府不可能在拒绝实施这种权力的同时，仍保有多数对它的支持。当然，我们没有权利谴责政客们去做那些他们在我们为他们设定的位置上必须做的事情，因为确实是我们自己造成了这种情势，其间，人人都知道，多数有权给予社会中任何特定部分的人所要求得到的任何东西。因此，掌控这种无限权力的政府如果要维持自己的执政地位，惟一能够诉诸的方式就是满足足够多的压力群体所提出的要求以确使自己得到多数的支持。
狭义上的政府（亦即为满足人们的共同需求而管理或支配那些专门划拨出来的资源的政府），在某种程度上讲，始终具有上述特征。这种政府的任务就是要把特定的利益给予不同的群体，但是这种任务却与严格意义上的立法任务完全不同。需要强调指出的是，虽然这个缺陷在相对的意义上讲并无大害——只要政府在决定如何运用由它掌控的一定数量的资源的时候遵循它不能更改的规则，但是一旦政府治理与规则制定被混淆了，一旦管理或支配政府资源的人同时也能够决定政府应当控制多少资源，那么这种缺陷就会变成一种令人惊恐的大恶了。把那些应当界定“何为正当者”的人置于一种惟有满足支持者的要求方能保有权力的境况之中，无异于把所有的社会资源都置于他们的掌控之下，并任由他们使用以实现他们认为对于维续自己的执政地位所必需的任何目的。
只要掌控着一定数量社会资源的当选行政管理者受制于他们不能更改的法律，那么，尽管他们仍不得不运用这些资源去满足支持他们的人的要求，但是他们却不可能在压力下去干那些肯定会干涉个人自由的事情。然而，如果说这些行政管理者同时也是那些行为规则的制定者，那么情形就完全不同了，因为在这种情形中，他们不仅会在压力的驱使下用自己的权力去调配或动用属于政府的资源以满足支持他们的选民所提出的特定要求，甚至还会在压力下用自己的权力去动用所有的社会资源（包括个人的资源）以满足支持者提出的特定要求。
如果我们想阻止政府为特殊利益群体提供服务，那么我们惟有一途可循，那就是剥夺政府在这个方面所拥有的强制性权力——这意味着，我们只有通过限制政府权力的方式才能够限制有组织的利益群体的权力。如果一种制度中的政客们认为他们有义务也有能力根除所有的不满，①那么这种制度就必定会导使政客们对各种事务的全面操纵或控制；又如果那种权力是无限的，那么它就会而且也必定会被用来为特定的利益群体服务，与此同时它也会诱使所有可以组织起来的利益群体联合起来向政府施加压力。据此我们可以说，政治领袖能够对抗这种压力的惟一手段，便是诉诸一种不仅会阻止他屈从压力而且他本人也无力改变的业已确立的原则。换言之，如果在一个制度中，那些支配政府资源的人不受不可变更的规则的约束，那么这种制度就注定会蜕变成有组织的利益群体的一种工具。
第三卷 自由社会的政治秩序
我们一再强调指出，在大社会中，任何人都不可能知道或了解所有有可能成为政府决策之对象的特定事实。在大社会中，任何成员所能够知道的，仅仅是构成整个社会的庞大的社会关系结构中的一个极小的部分；因此，他对于其所属部分进行调整的愿望（原译：他有关如何型构整体秩序中他所属的那个部分的愿望），也就不可避免地会与其他人的愿望相冲突。
据此我们可以说，既然任何人都不可能做到无所不知，那么·不同的个人所具有的那些分立的欲求就常常会在结果方面发生冲突；因此，如果这些个人想达成共识的话，那么他们就必须对他们所具有的那些欲求进行协调。民主的治理〖（Democraticgovernment）与民主的立法（democraticlegislation）相区别〗所提出的乃是这样一种要求，即个人同意的范围必须远远超出他们所能意识到的特定事实的范围；再者，也只有当这些个人逐渐接受了那些能够指导所有特定的措施并为多数所遵循的一般性规则的时候，他们才会容忍自己的愿望被忽略不计。然而，当下的人们却似乎在很大程度上忘记了这样一个事实，即在上述情形中，人们只有就一般性规则达成共识，才可能避免冲突；与此相反，如果我们只要求人们就诸多特定措施达成协议，那么各种冲突就不可能得到调和。
真正的一般性协议（或共识）（truegeneralagreement），甚或多数之间达成的真正协议（或共识），在大社会中，其范围通常都只能以某些一般性原则为限；此外，也只有当特定措施能够为绝大多数社会成员所知道的时候，人们才可能对此达成一般性协议或共识。①更为重要的是，如果大社会想达致一种凝聚力颇高且内在和谐的整体秩序，那么它就必须在进行特定决策的过程中遵循一般性规则，即使是多数也不得破坏这些规则，除非多数准备采纳一项新的规则而且从此以后也将毫无例外地适用这项新的规则。
①就这个问题而言，请参见K。R。Popper对社会的抽象特性所做的极为相关的讨论：K。R。Popper；上引书；p。175。
我们在前文中业已指出，即使对于某个努力把秩序纳入他本人不可能事先详尽知道的一系列庞杂行动的个人来说，遵循规则在某种意义上讲也是极为必要的。在不同的群体针对整体秩序的不同部分做出前后相继之决策的情形中，遵循规则就更为必要了。这是因为在上述情势中，人们就特定问题所做的一系列投票，不可能产生一种所有的人都会赞同的总体结果，除非这些投票者都受同样的一般性规则的指导。
在很大程度上讲，正是由于人们认识到了业已确立的民主决策程序所产生的那些不尽人意的结果，所以他们才提出了制定一种整体性计划的要求，因为依据这种计划，人们可以把政府在未来很长一段时间中的行动都先行确定下来。然而，这样一种整体性计划却并不能够真正地为我们解决那个至关重要的棘手难题提供一种方法。我们至少可以指出的是，就像人们通常能够想见的那样，这种整体性计划依旧是人们针对具体问题所做的一系列特定决策的结果，因而对这种计划本身所做的决策依旧会产生相同的难题。再者，采用这种整体性计划的做法通常都会导致这样一个结果，即这种计划会取代原有的真正标准而成为评断它所提出的各种措施是否可