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界好多年，精通国医，是陕北的公正绅士，不是共产党员。
边区政府的厅长，比如教育厅长柳，是救国会派人士；比
如教育厅副厅长霍连果，还有建设厅副厅长霍子乐，都是地
方名流，也都不是共产党员。政府委员会，十八个人中间，
只有六个人是共产党员。
在陕甘宁边区，除去边区政府有非共产党员担任重要职
务以外，县长、科长，以及乡长、乡文书以上的各级行政人
员，也有很多是非共产党员，统计起来，共有三千五百八十
人；参加经济文化工作的，也有二千二百一十人不是共产党
员。
共产党员与其他党派、无党无派的人在一起办事，互相
商量问题，实行民主合作，共同建设边区，大家一样，在政
府中间有平等的地位和权利，不管你是不是共产党员，只要
你所提出的意见在讨论的时候，得到多数人的同意，那就能
够实行。比如，在一九四二年冬季开始，陕甘宁实行“精简
政策”，最初提出这个政策的，还是非共产党员李副主席。
边区政府是由边区参议会，用无记名投票的方法选举出
来的。边区参议员，当中也有许多非共产党员，有国民党
员，有地主绅商的代表，有回族、蒙族少数民族的代表等
等，他们又是从边区各个阶层、各个民族，各个党派，以及
各种不同信仰的人民当中，经过由下而上的普选运动，选举
出来的。
在参议会上，参议员们和衷共济，不仅批评政府的工
作，并且通过了许多议案，交给政府去做，还选举出参议会
常驻委员，在参议会闭会的时候来监督政府。常驻委员有九
个人，其中只有三个人是共产党员。
各位听众！十八个政府委员当中，只有六个是共产党员，
参议会九个常驻委员当中，只有三个是共产党员，可见得，
共产党员在里面所占比例，都只占三分之一。
为什么共产党员只占三分之一呢？这就是因为实行了中国
共产党的“三三制政策”，这个政策规定参加政府工作的共
产党员，人数不超过三分之一，好让更多的其他党派及无党
无派的人士参加到政府里面来。
过去，解放区里的老百姓熟悉共产党，常常选出许多共
产党员来为他们管事，自从共产党规或无党无派的人占得更
多一些；如果共产党员当选的不够三分之一，怎么办呢？那当
然是选了多少，就算多少。
解放区为什么采取三三制呢？道理很简单，因为共产党主
张实行新民主主义的政治，要广大人民及爱国党派、民主人
士都来管理政权。中国人口很多，共产党员占一小部分，为
了要使党外的广大人民都有他们的代表来共同管理国事，所
以中国共产党在解放区的政权机关里，自己约束人数，不超
过三分之一。
中国共产党反对一党专政，反对象国民党那样，由一个
党的少数人来包办政府，主张各党派、各阶级都有代表参加
的联合政府，中国共产党和全体人民，现在都在努力争取实
现全国范围内的联合政府。现在，全国范围内的联合政府还
没有实现，只有解放区实行了三三制政府，这就是地方性的
联合政府。
——《解放日报》1945年12月7日
政权开放才有利于党的领导
让我们设想，有这样三个不同的县参议会和县政府：其
一、县政府和县参议会都是清一色的共产党员；其二、议会
议员、政府委员会中，党外人士都在半数以下；其三、真正
实行了三三制。这三种县政府在政策掌握上、工作方法方式
上、工作作风上，会有什么差异呢？在共产党员思想意识的锻
炼上、工作能力的培植又有什么不同呢？
先让我们看第一种。
议会、县府都是清一色的共产党员。党员的第一个任务
是服从组织决定，因此当一个任务到来时，他们考虑的第二
个问题就往往是（而且不能不是）“如何完成这一个任务？”关
于这一任务本身的政治意义在那里？为什么要这样做？这一个
根本问题，却不会发生争论。对于党外人士的心理如何看这
一问题也很少考虑，因此对于政策的理解也就不会深刻，甚
至对于政策的研究与把握失掉兴趣。大家统都以“完成任
务”为满足，逐渐发展的结果，是政治上的迟钝，以至麻
痹。
在工作制度上，极容易党政不分，以党代政，一方面议
会和政府不能发挥其独立的机能，在人民面前减低了它们的
威信，同时也使党委纷忙于日常的政务，反而疏忽了政治上
的领导。大家都是党员，做的是一件事情，讨论的是一个题
目，又何必挪移三个地方（县党委、县议会、县政府）开三次
同样的会？在工作方法方式上，因为对于党外少了解、全是自
己人，因而就容易对于领导群众也常应用党内的领导方式，
强迫命令偏偏多于解释说服；而党员或干部在群众间起的
“模范作用”往往也十分勉强或过于突出。
结果是：党的政策不能变为广大人民的主张，人民看到
的只是“公家”加到自己身上的负担；县委、参议会、县政
府、以至群众团体的负责人，在人民眼里多变成了“公家
人”，不再是与他们血肉相关的“自家人”。
第二种怎样呢？
因为县议会、县政府都只有少数的党外人士，党外人士
来时勉强，进门不敢讲话，或少讲话，办事则敷衍表面。因
而我们也就容易不把党外人士当数，或误以党外人士当真没
有跟我们不同的意见，于是多数人已经讨论决定了的东西，
回头来再特为少数人开一次会，把原案照样通过一番，日子
一久，又感到太麻烦。党外人士自己知趣，也就懒得参加这
种党政不分的会议了。于是一切事情仍旧习惯的进行起来：
照样地不研究政策，照样地没有解论，照样的“完成任
务”……。我们主观上也许当真想跟党外人士合作，但是实
际上变成了“请客”，党外人士也许当真打算到议会里来发
抒他们的意见，到政府里来施展他的抱负，但实际上却做了
“不愉快的客人”。
这种情形，对于共产党员毫无好处；对于县党委的工
作，依旧是个累赘，而县议会则容易变成一个空洞的形式—
—甚至连形式也很难得保持。
在第三种情形下，局面就完全不同了。
党外人士一多，大家就敢讲话，他们或者根本就不同意
我们的主张，或者是同意我们的主张而不赞同我们的办法，
或者同意主张办法，而反对我们提出来的人选。在这种情形
下面，共产党员——首先是被选到议会里和政府里去的共产
党员，就不能不细心的、深入的去研究并把握党的政策，如
果依旧是知其当然，不知其所以然，就不行了；另一方面，
他就不能不注意研究别人的立场和意见，而想出种种的对
策，使别人接受我们的意见，同时也接受人家意见的好处。
如果依旧是自高自大，目无旁人，他们就会被孤立、受打
击，以至一事无成了。同时，他们也就不能不时时刻刻记忆
自己是共产党员，牢固的站稳自己的立场，为抗战和革命打
先锋、做模范。如果再马马虎虎、吊儿郎当，连群众都会公
开指责你不配做共产党员了。
于是党的政策当更为广大人民所理解，党员行动当更为
广大人民所拥护，这便是革命胜利的保证。
其次在工作制度上也就不能不实行转变了。党已经不能
代政，它就不能不主张与办法上多用心思，不能不考虑通过
政治领导争取大多数以实现党的主张的办法，关于实际政务
上的琐细项目，它就只好放弃、也不能不放弃了。议会里既
然有了不同意见的辩驳和斗争，它也就有了它的作用，再不
是一个可有可无的形式；即使我们每一项主张能够在议会上
毫无异议的全体通过，这些主张本质上和以前也已经根本上
有了差异，因为它们已由党的主张变为人民的主张了。县政
府再根据议会的决定，负责制定详细的、具体的执行方案和
步骤，县政府也就有了自己一定的责任和独立的工作。
只有党与政在工作上的明确分开，才适合于民主制度的
体例；也只有各自独立工作的建立，才能更泼辣、更有生气
的实现对于广大人民的领导。
最后，在新的情况下，工作方法、工作方式以及整个的
工作作风，也就不能不从头到尾来个彻底转变了：关着的
门，必须打开；别人的意见，必须倾听，强迫命令，必须取
消；一意孤行也要“此路不通”了。
所谓掌握与贯彻党的政策，所谓了解情况，学习并运用
策略，只有跟党外的主张与党外的人士相接触、相比较时，
才有其实际的意义；所谓党政分开，所谓改变作风，也只有
在议会里、政府里当真有了二分之一以上的党外人士时，才
更容易实现这一个转变。
三三制不仅是符合于全体抗日人民的利益的政权形式，
三三制还是锻炼我们的党员、我们的党的组织，使之真正成
为全体抗日人民、整个中华民族的利益的代表者、成为引导
他们走向胜利之路的带路人的必须的途径。
我们一定要坚决的、毫无犹豫地实行三三制！
——《解放日报》1942年3月13日
“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”
——1945年7月毛泽东与黄炎培的谈话
有一回，毛泽东问我感想怎样？我答：
我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓
“其兴也勃焉”，“其亡也忽焉”，一人，一家，一团体，
一地方，乃至一国，不少不少单位都没有能跳出这周期率的
支配力。大凡初时聚精会神，没有一事不用心，没有一人不
卖力，也许那时艰难困苦，只有从万死中觅取一生。既而环
境渐渐好转了，精神也就渐渐放下了。有的因为历时长久，
自然地惰性发作。由少数演为多数，致风气养成，虽有大
力，无法扭转，并且无法补救。也有为了区域一步步扩大
了，它的扩大，有的出于自然发展，有的为功业欲所驱使，
强求发展，到干部人才渐见竭蹶、艰于应付的时候，环境倒
越加复杂起来了，控制力不免趋于薄弱了。一部历史，“政
怠宦成”的也有，“人亡政息”的也有，“求荣取辱”的也
有。总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我
略略了解的了。就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的
支配。
毛泽东答：我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。
这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢
松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。
—— 选自黄炎培著《延安归来》
第二篇“延安五日记”。
党不能对政府下命令
政府是政权机关，它必须真正有权，而党是领导政府工
作的。我在这里想谈一谈党与政府的正常关系问题。
党对政府的领导，在形式上不是直接的管辖。党和政府
是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。党的构成分
子——党员，在政府机关中工作，同时就是政府工作人员的
一员。党和政府这样就发生了有机的联系。党在政府中来实
现它的政策，是经过和依靠着在政府内工作的党员和党团。
党只能直接命令它的党员和党团在政府中做某种活动，起某
种作用，决不能驾乎政府之上来直接指挥命令政府。这是我
们同志应当清楚了解的。
政府在党领导下所颁行的法令，所公布的布告，所提出
的号召，我们的党组织和党员首先应当服从那些法令，遵照
那些布告，响应那些号召，成为群众中爱护政府的模范。
党包办政府工作是极端不利的。政府有名无实，法令就
不会有效。政府一定要真正有权。过去有些同志以为党领导
政府就是在形式上直接指挥政府，这观点是完全错误的。
——《董必武选集》第54—55 页
人民出版社1985年版
政党本身不是权力机关，不能凌驾于群众和政府之上
·徐特立·
（一九三八年三月七日）
政党在政治上起领导作用，第一是政治上的领导，第二
是组织上的领导。前者的任务，第一是政治理论的建立，第
二是政纲的制定，第三政策的决定，第四是正确领导方式的
确立。它应当因此而得到群众团体和政府深刻的认识和自动
的执行，而不含任何的强迫与命令，这便是平常�