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注我们，他们就不会说这些令我们不舒服、难为情的话。归根结底国会非常重视国
家安全局。”
“我认为，在国家安全局的历史上，我们从未风光过，”国家安全局的一位官
员说，“直到博比。雷。英曼的出现。博比。雷知道如何摆布人，他知道如何对付
那些黑社会，如何使自己讨人喜欢，而他也因此出名。他确实是一个诚实正直的人。
但是，问题是国家安全局里没有人知道如何做到这一点。虽然他们看到了他的行为，
但却不了解他是怎么做的，或者说他为什么要这样做。所以他们认为，如果让我们
去讨好国会，训练我们的人按国会的意思去做，那就对了。我们想方设法这样做，
但是不知道如何与国会打交道。我认为部分原因是他们把国家安全局局长们培养成
政治小丑、傻瓜，而那些小丑、傻瓜们不知道如何与国会的政客们打交道。”
当海登意识到国家安全局的生存依赖于改革时，他发出了一项指令：“如果我
们试图在未来中生存，我们的机构必须改革。”然而他承认要想移动像国家安全局
这样的冰山，就会不可避免地产生破碎和裂痕。“关于改革已讨论了不少，”他对
神秘城的公民们说，“很多人认为改革是必要的，但有些人迟迟不采取行动。”
像一个人得到了一辆旧汽车那样，海登决定请人检查国家安全局这部旧车的毛
病在什么部位，并提出解决方案。他召集了两组人找出国家安全局的不足并指示他
们把问题写成报告。一组由该机构的19位中层管理人员组成，另一组由五位外界管
理专家组成。
内部小组作为“新事业队”，由负责技术和系统的前副主任杰克。迪瓦恩负责。
这些人很直率地提出了批评意见。海登把这些人戏称为“负责的无政府主义者”。
“国家安全局的改革不深人，”他们告诉海登，“”国家的武器库将失去一种强有
力的武器……国家安全局该调整了：个人的作用超过整个机构的作用。为国家做出
过卓越贡献的国家安全局现在已处于危险之中，而且我们的情况十分紧急。“
工作组还直言不讳地道出各种问题的根源所在：问题就出在现在和过去的领导
层。尽管没有指名道姓，但他们所指的显然是当时的副局长芭芭拉。麦克纳马拉和
前任局长肯尼思。米尼汉及他们的前任。他们告诉海登说：“在过去十年中的大部
分时间，国家安全局都存在着领导危机。正是因为缺乏领导，才导致国家安全局竟
没有一次制定出策略并加以实施。缺乏领导也是造成国家安全局管理程序完全失控
并瘫痪的原因。这些缺点将我们置于绝境……领导层在多方面都指挥失当。它不能
提供一个共同的远景目标或策略；无力或不情愿就棘手的问题做出抉择；不能卓有
成效地培植未来的领导人；尽管十年来国会一直都在提出批评意见，但丝毫不见有
什么真正的改善……实际上，在十年的大部分时间里，国家安全局是靠它的工作人
员来支撑的。”
工作组还用尖刻的语言描述了高墙大院内的气候氛围，称其为“我们那孤傲的
文化”。
其他的批评还包括：只顾建造大型的、优良的窃听设备而无视国家安全局的情
报客户的需求。这些情报客户包括：白宫、五角大楼、中央情报局及其他使用信号
情报的部门。有人对这个小组说：“你们关心技术胜于关心客户。”另外一个问题
是重复劳动。
外部小组也是直言不讳，他们批评说国家安全局行动缓慢。拖沓，不能及时地
从类似微波窃听器这种陈旧的、舒服的目标向以因特网为代表的更新、更难的目标
转移。有人对海登说：“无论熟悉的目标与技术有什么样的吸引力，领导层必须机
智灵活，他应决定何时转向更加困难、更有效果的目标。”
同内部小组一样，外部小组也对该机构的“神秘文化”进行了批评。据他们说
：“这多半是因为，有史以来，它一直都处于一种封闭孤立的状态。这种状态是在
‘国家安全局对外不存在。也不与局外人交往’的这种文化观念中逐渐形成的。”
另外，小组还指出：“‘国家安全局超级神秘’的形象对安全局的需要已不再有用
了。”再有，许多指责都是针对现今及过去的高级管理层的，说他们不仅培植了一
种过度神秘的文化，甚至还营造了一种恐怖文化。外部小组告诉海登说：“照人们
目前的心态来看，恐怕会导致形成一个人人不敢表达心声的团体，我们对此很担心。
尽管人们非常坦诚地同我们讲话，但他们总是要求不要说出是谁说的，因为他们认
为，自己提供的信息反过来会被人利用来指控自己。”但不管怎么说，雇员们都表
明了这样一个事实：国家安全局正走向衰败。工作组成员们说：“员工们都知道，
国家安全局越来越落后，不能正确地面对全球网络崛起所带来的内在问题。而且，
目前的管理基础设施看来也支撑不住势在必行的改革。”
海登说：“两个小组所描述的这一机构的大概形象是：不搞内部沟通，不与外
部联系。这是近半个世纪来过多地分割与封闭的结果。这一点是我个人的看法，不
代表组员们的意见。有一种管理思想认为做出重大的决定是很困难的，主要因为那
些决定本身太重大了！”海登还说：“要是队伍小一点，我们就会灵活——此海登
马上着手落实工作组成员们提出的各种建议。1999年11月15日，他拟订出一个”百
日大变“计划。这是一个要在仅仅三个月多一点的时间内将许多改革举措落实到位
的计划。与此同时，为了挫伤保守派的反对与攻击，他还采取行动，稳固其所拥有
的权力。他引用传奇式人物阿拉巴马大学足球教练保罗。布赖恩特的话说：”如果
球员不行动起来，那么，即使有再好的足球计划也没办法踢赢。“就这样，海登废
除了那些把持很大权力的、宠大而臃肿的高级管理组织。高级领导小组、重大问题
研究组、局务管理评审组等一夜之间就不复存在了。他惟一保留的就是行政领导小
组，但对其进行了彻底的精减，只留下局长、副局长、业务副局长及情报安全副局
长。
为了扭转曾令其前任非常痛苦的预算问题，海登雇佣了一位财务主管，国家安
全局的第一位财务主管。此人名叫贝弗利。赖特，是海登从机构外挑中的人选，具
有投资银行的工作背景，曾获哈佛大学工商管理硕士。被选中时，她是巴尔的摩一
家公司的财务主管。按照海登的说法，她的工作就是为国家安全局策划出一种管理
策略，“保证我们的任务决定预算”，而不是相反。
他还命令简化人事升迁过程，甚至开始采取最简单的措施，向外部世界打开了
一道门缝。海登要在发给全局的备忘录上宣布这些举措。
终于，在2000年6 月，芭芭拉。麦克纳马拉收到了她长期等待的调往伦敦的调
令，这就为海登提名自己心中的副职人选铺平了道路。带有很大讽刺意味的是，他
并没有选择一个年富力强的人来帮助他开创新世纪的新格局，而是选了一个在麦克
纳马拉之前就在国家安全局工作的，已退了休的名叫威廉。布莱克的雇员。这是位
有着38年经验的老手，但起关键作用的无疑是他的后10年，这10年他完全是在对国
家安全局的未来起着至关重要作用的领域中度过的。其中包括，从1990至1993年担
任国家安全局欧洲主管；1994年至1996年担任苏联方面密码破译组组长；1996年至
1997年退休，任局长的信息战特别助理；他也曾任海外特别情报处处长以及曾就职
于国家安全局、中央情报局联合秘密组织，该组织为了渗透到外国通讯机构，专门
从事世界范围内的情报窃取、非法秘密搜查和进行贿赂等活动。最后，因为布莱克
从国家安全局退休后曾在科学应用国际公司任高级主管（这是一家主要的国防承包
商），他还能从商业公司的工作经验中得到借鉴。
到2001年，国会对海登力挽狂澜，摆脱困境的做法非常满意，想方设法让他连
任了五年——正常期限为三年。
自冷战结束后，国家安全局这颗新星的崛起是直接以牺牲中央情报局及其间谍
官员逐渐缩编为代价的。事实证明，谍报员是无法与国家安全局反应迅速、信息可
靠的窃听器抗衡的。两个机构彼此没有好感。国家安全局前局长、退役陆军中将威
廉。奥多姆对波托马克河对岸的这个对手机构的批评非常尖刻。他说：“中央情报
局除了擅长从首相的桌子上窃取备忘录之外，没什么别的大能耐。”
中央情报局前局长罗伯特。盖茨认为海湾战争或许已经证明了秘密情报人员的
惨败。他说：“证明科技与人力之间巨大差距的最有说服力的最新例子莫过于海湾
战争。美国军方指挥员可以获得超一流的图像与信号情报，但我们用人力所获取的
情报却非常肤浅，比如，伊拉克侵犯科威特的用意何在；伊拉克对国际制裁的承受
力如何；伊拉克武器计划究竟是个什么情况，等等。”
到1998年为止，全世界任何地方在一个时期内的间谍活动都超不过10到15起。
行动指导处——间谍之家的官员人数锐减到不足1000名。
鲁埃尔。马克。格雷希特从1985年到1994年都是中央情报局秘密谍报机构的官
员。他不仅对身处世界敏感区的行动指导处人员提供的大部分情报质量提出质疑，
对其真实性也表示怀疑。在1998年2 月的《大西洋月刊》上，格雷希勒以爱德华。
雪莉为名写了一篇文章，其中称行动指导处为“一群可怜的预言家和老大哥”。他
说：“行动指导处多年来在大部分国家经营着一种很容易被人识破的间谍把戏，它
所招募的特工人员质量低劣，在炮制情报方面自欺欺人。”他还指出：“到21世纪
80年代中期，中央情报局绝大多数驻外特工的业绩顶多是平平，而且案例官员大量
招募特工人员就是为了得到提升。早在苏联解体前，人员招募、情报欺诈等这些封
闭的间谍世界的副产品已经使行动指导处丧失了其诚实可靠的特性。”
格雷希特报怨说，即便是在非常重要的外派岗位上，中央情报局也不太注意派
遣掌握针对某一国家基本技能的人。他说：“我在伊朗工作八年，却没有发现一个
伊朗组主管官员会说或读懂波斯语。在近东地区工作的官员中也没有一个懂阿拉伯
语、波斯语或土耳其语，只有一人能用法语对付。”另外一名前任官员指出，20世
纪90年代中期，在派往伊拉克北部去援助政治反对派的中央情报局小组中，“几乎
没有几个能讲阿拉伯语的官员”。
梅尔文。古德曼是在中央情报局及国务院工作过的一位具有24年丰富经验的苏
联问题分析人员，现为国防大学的一名教授。他认为，中央情报局的间谍机构已是
不合时宜了，他用以下若干事实说明，从事秘密活动的间谍人员已成为濒临灭绝的
一族：“中央情报局的情报来源未能破译1968年列昂尼德。勃列日涅夫对捷克斯洛
伐克的战争意图，1973年安瓦尔。萨达特进攻以色列的意图以及1990年萨达姆。侯
赛因对科威特的企图。”最后，他得出结论说：“现在该是我们彻底摒弃只有靠秘
密收集情报才能确定外国领导人意图这一迷信说法的时候了。”
到1998年，中央情报局的人员已大幅度减少，就连国会情报委员会主席，中央
情报局前案例官员波特。格斯也不得不宣称：“可以很公正地说，用人力搞情报已
经无技可施了。”
在20世纪的90年代，中央情报局的人员被裁了23％，该机构在情报预算中的份
额也降得很低。当国会将270 亿美元作为联邦预算一部分分配给情报部门时，据一
位官员说，国会给国家安全局做了大幅度提高，却不见增加中央情报局的资金投入。
几个星期后，国会又追补了15亿美元作为急用资金。又据一位观察人员说，技术型
间谍得到了其中10亿美元，真可谓一笔意外之财，而中情局的间谍人员只得到其中
不足20％的份额。
罗伯特。盖茨指出，他的机构应完全摒弃隐避的、准军事化的职能，而且情报
分析员的队伍应该更小一些。1996年，这位老领导在感慨这种情形的讽刺意味时说
：“我是在花费了80年代的大部分时间来营造它之后说这番话的。”
本世纪末，不仅作为情报搜集与秘密行动机构的中央情报局的地位跌入低谷，
而且作为整个情报部门总头儿的情报局