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13袁世凯留下的烂摊子-第3部分

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  太守属官计有‘郡丞’一人,总管百僚,首领诸吏。举凡太守属官之愚贤功罪,率由郡丞署其行能,课其殿最。然太守府组织至为庞大。因之其中属员之贤愚功罪勤惰之考绩,则另置‘功曹’一人专司之,是为专察太守府内之属官者。至于属县之政治得失,县令长之贤愚勤惰,则别由‘督邮’察之。督邮承郡太守命不时巡行,专察属县的吏治得失。

  【作者加注:三国演义上有张翼德怒鞭督邮的故事。那是刘备在做安喜县的县尉,代理县长,督邮来找他麻烦。张飞火了,乃把督邮绑起来,揍他一顿。然后兄弟三人弃官而去。诗人陶渊明做县长,督邮来视察。陶县长礼应穿官服,束带,向督邮鞠躬,陶县长不干,说:‘不能为五斗米折腰,向乡里小儿。所以也丢带弃官而去。毛泽东讥笑老陶是个‘大官做不到,小官不愿做’的臭老九。这个被陶老九所鄙视的乡里小儿就是督邮。国民党在大陆时代叫‘督察’共产党时代叫‘视察’,他们都是到下级政府去作威作福,大吃大喝还说什么鸟不吃白不吃。笔者青年期也曾在国民政府属下的地方政府做小吏,几乎官拜督邮。这些督察、视察、督邮们,当然也包括本文作者在内,都是应该被张三爷打屁股的乡里小儿。’

  而一郡之司法则由‘决曹’司之。决曹主治狱,司一郡之民刑法。一郡之治安则由‘诫曹’司之。诫曹主缉郡内盗贼,维持一郡安宁。另外更聘郡内明达士人组织‘议曹’,专备太守顾问,议政治得失。是皆由太守选拔本郡中俊秀士民任之。各有专职,分层负责。统名之曰:‘后曹’,亦即太守之幕府也。而由郡丞统领之。故郡丞襄赞太守,实际负责。亦即蒋委员长所说之‘幕僚长’也。

  而一郡之国民军训,则由秩比二千石之‘郡尉’司之。汉制民年二十三始傅。即今之壮丁登记也。民年二十三即为及龄壮丁。及龄壮丁,如期至郡,由郡尉领受军训。于每岁农暇时之八月,会同郡太守与县令长举行‘都试’,视人民体格及志趣之不同,分别施以‘轻车’、‘材官’、‘骑士’等之不同训练。近水之郡复有‘楼船’之训练。统由郡尉司之,而由太守集合县令长于都试时,课其殿最,授予资格。故郡丞实掌一郡武备,边郡郡尉之下且有武职属官,曰‘司马侯’者。故郡尉既司国民军训,复兼司捕盗,维持一郡治安,犹今日省内之保安司令,且兼师管区司令之职也。(三)回避制与监察制 

  汉制郡太守属官率由太守自本郡察举孝廉方正之士为之,统谓之‘郡吏’;然他郡人,非本郡人不得为郡吏。以故太守承命出典一方,不过率本郡人民为治。因此下闻易于上达,举直错枉,施政得宜。郡太守则一本中央政令为治,有专杀之权,总揽政纲,导民为治。权至重,位亦等。故其属吏虽率为本郡人,亦不敢阿党蒙蔽,致使太守有运用不灵之弊也。

  是故一郡之军政财大权,率操诸太守一人,则地方政治之良窳端赖乎太守一人。一郡治乱之责,亦由太守一人是问矣。因之地方之监察机关,亦专察太守一人。汉代之地方监察官为‘刺使’。刺使之官品(秩)次于太守,仅六百石;然权责至重,专已刺举太守过失为事;太守有功,亦得奏褒。一般职责是‘奉诏条察州’,非条所问即不省,划定刺使、监察权限,不得逾越。所谓诏条凡六:即一条:强宗豪右,出宅逾制以强凌弱,以众暴寡。二条:二千石不奉诏书,遵承典制,倍(背)公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚众为奸;三条:二千石不恤疑狱,风厉杀人。怒则任情,喜则淫贪烦扰刻暴,剥截黎元,为百姓所疾。山崩石裂,妖祥讹言。四条:二千石选署不平,苟阿所爱。蔽贤宠顽;五条:二千石子弟,恃恬荣势,请托为监;六条:二千石远公下比,阿附豪强,通行货赂,割损正今【见‘前汉书。百官公卿表’颜师古注】等六条。

  试观此六条所定,即为专察太守,六条以外不举。刺史如越俎代庖,超出六条范围,往往得罪,故刺史不察‘黄绶’(黄绶秩在二千石下)。盖太守属官选罢之权既率操诸太守,其功过贤愚,既有‘功曹’、‘督邮’等为之考绩,则属官有罪,太守自不能辞其咎。如西汉宣帝时,涿郡太守即以查举不实贬秩。故刺史但集中注意力监察太守,而无干预地方政治之弊。

  且刺史无定治所。官署所至,随遇而安。盖株守一隅既易受蒙蔽,且与郡太守私人间接触过密,亦难免发生个人恩怨。而流于举刺不实也。刺史不时巡行以听取民意;每岁复于秋分时作定期巡行,以便人民欲有控诉而有所期待也。刺史既专为监察太守而置,以一刺史之弹幼或褒奏即可决定一郡太守之黜陟,不若今日之监察使必须三人联署始发生效力也。

  故汉之刺权至重矣。然官阶则志卑,秩不过六百石。以六百石之小官而专以弹劾二千石之封疆大吏为事,则其行使职权时之兢兢业业,亦可想见,如是则庶不致有刺举不实之处。盖位卑则不滥行其权,职重则可专行其政也。【引顾亭林‘日知录’语】。正即以其官阶低,而职在专打老虎不捕苍蝇,故刺史既有其自尊心,复可启发牺牲精神故能遇事不逃避,不塞责。以故汉代中央对地方官吏之考绩,率一听刺史之报告以为断。

  其外中央朝廷复不时派遣大员巡行郡国,访问民间疾苦,以补刺史之不足。是为汉代之地方监察制度。(四)人权人格与人民参政 

  吾人研究汉代地方政治制度,固知其创制之完备与用意之深远矣。然犹不特此也。制度之优良固可补人事之不足,然汉代地方行政之基本原则,及其人事制度之完善,则尤有足多者。西汉中兴今主孝宣帝曾说:‘汉家自有制度,本以霸王道杂之。’【见‘前汉书。元帝本纪’】。三者并用,换言之,即厉行法治,而不伤儒道雍容的精神。以儒道调和法治,故汉代政风至为纯正。汉武帝时董仲书辈即首倡以经术饰吏事。至宣帝时惩武帝之严酷,政重宽和。故汉宣帝时之政治风气,尤为高雅清正。官场陋习甚微。

  后世之言法治者。政府官吏上下之间,但有法定的关系。在上者恒恃法以绳下;在下者至多亦不过守法免过而已,彼此之间,无精神上的联系。以故居高位者每至运用其政治地位,辞严色厉,奴役属僚;居下者亦易流于敷衍公事以取悦长官为能事,而恬不以为耻;甚或承奉长官颜色,用招恩宠。即有贤者,亦难免失其敬业乐群之心肠。但求无过而已,不能发挥其最大的工作效能。以故宫吏上下之关系,如非划若鸿沟,即侵幸阿党。流风所至,清正之士每视从政为畏途,而戒惧敛足。如此则国家行政场合遂为宵小征逐之乡矣。

  而汉制则不然。汉法虽严,然官吏上下之间的关系则一以‘礼’为纪纲。上下之间除有法定的关系之外,复以‘礼’维系之。长官属僚,职分主属,而礼同宾主。长官以师长态度以遇僚属。而属僚之与长官则行师弟子礼,上下以揖让相处,无后世之官僚恶习。故以一代大智大贤,无伤于屈为小吏。虽处至卑之位而能安之若素,良有以也。试观即汉代丞相府属官之与丞相,亦仅行师弟子礼,白录不拜。丞相有事于属僚,亦称‘请’,而不日‘召’。属吏有过,司监察者据以报丞相,丞相亲按之,如三日不白其冤,即暗示所控属实。被控者即自行引退,绝无伤于个人人格之尊严。务使被控者内心感愧。散发其良心。而冀其知耻也。盖虽为大圣大贤,不能无过,如偶一不慎遂受难堪之侮辱,则气节之士,将视补吏为畏途而不肖者则日久亦恬然受之不以为耻矣。

  丞相府犹且如此,则郡太守县令长更无待言矣。是故太守出典一方,率以礼聘当地俊彦为郡吏。如西汉孙宝为京兆尹,征名士侯文为吏不应,宝乃遇之以宾礼,与之为布衣交,时人美之。故汉代太守之征聘郡吏也,直同在位者之‘趋士’,因之侧身官府者多引以为荣,非同在下者之‘慕势’也。故一郡名流归之如水之就下也。以故官府之所在即是一郡名流荟萃之所。上下之间以礼让相维系,以法令为依归,在下者不卑不亢;居上者不纵不抑。后世失之,遂流为官场逢迎之仪式矣。

  节要而言之,礼治与法治相互为用,则礼治不致流于颓滞;而法治亦不致流于冷酷,故能政风穆穆,而政府于人民之间亦庶几无截然之鸿沟也。以故西汉郡守虽如黄霸、龚遂之宽和,而吏无骄纵不法之习;即如严延年之酷,而属僚亦不乏良吏,良有以也。至后世此风渐颓,晋陶渊明乃有折腰之叹矣。

  再者,汉代地方政治之特点,更以其富有民治之精神也。试观太守受策由其一方,俨然唯我独尊矣。然汉制非本那人不得为郡吏。放太守隶属诸曹,率由本那士民任之,佐治其郡,是不啻以其民治其地,而由太守总其成。郡丞统领后曹为幕僚长,率百僚佐太守为治。以本那人参太守幕府。既如以‘科员政治’目之,则负一郡之实际之政治运作;而既以同那人组成太守府‘后曹’,则不啻为一变相之参议会也。且复以学有专长之士组‘议曹’,佐太守议郡政之得失,直是一专家委员会,作太守之顾问机关,太守但秉中央政令,维系对中央关系,擘画大计,总其成且。故汉代的地方政治能得乎民治之长,而不致失其向心力也。

  其县政亦复如是,县吏既出诸察举,更有所谓‘三老’、‘孝悌’、‘力田’者,皆一县年高德勒之士。与县丞尉以事相教,让政治得失,是亦不啻一参议会也。是亦汉代政治之特点,不幸傅至后世则变质矣。(五)汉制为后世所不及 

  今日试一回顾我国政治制度之沿革,莫不祖述汉制。流变二千年,举凡中央地方之设官升职,几皆不脱两汉制之范畴。且后世因袭汉制,往往失其原意而流弊滋生者。盖后人之因袭汉制也,有但取形式,而忽略其用意者。或有模仿其用意,而失其人治之精神者,几经流变则变质矣。

  试观汉代之实两级地方政治,太守出典一方,中央即付以专治一方军法政财之大权,及选举进贤之责,独掌士子上进之途,有专杀之权,集一切大权于一身,俨然一土皇帝。然行之百年,不特流弊绝少,且治续斐然者,实有赖于监察制度,与人民参政制度之得法也。刺史不干涉地方行政,实行其超然监察制,且专以举察郡太守为事,故行政与监察制渡,各自发挥其最高效能,而无相互牵制之弊

  且人民与政府之间无截然鸿沟,以其地之民而治其地。如郡县属吏,对行政长官,既可作积极之佐治,复可作消极之监督。既为负责实际责任之政府官吏,复为变相的参议员,负有行政、监察、建议的多重意义,故于一郡县之行政得失,所见尤深。即有建议,亦不至于流之空洞;而兴利革弊亦能便捷从事。试以之与今日民主政治之地方人民参议会制,作一比较,正不知其孰得孰失也。而郡太守一秉中央为治之原则,以其民,治其地,而总其成。长官幕僚相互依赖,故地方既不致失其向心力郡守亦不得以政入私门而刘公得道,鸡犬升天也。

  而维系此优良的政治制度,自亦有赖于为政得人而为政得人,端赖于政风之高雅清正,而汉代政治即能充分表现其雍容儒雅的政风。上下一以礼为纪纲。居上者,既作之君,复作之师。不以位高权重而倨傲;居下者,既为之佐,复为之宾,揖让相处,不以居下为卑贱,已故政风高雅,无后世官场之陋习。以故郡守一旦征辟,则名流节士归之。虽微人皂吏衙役,亦能不失纯正。以故但有贤明在位,不亲小事,亦可一郡大治。如两汉知名之士,每多为毫无行政经验之匹夫,然一经政府征辟作不次不迁,亦有擢为郡守,一郡竟能大治者,良以此故。后世相传有所谓‘卧治’为美谈者,良非史家专美之辞也。及观乎后世之政治场合,一味以官术相尚者,能无慨然。

  窃以两汉之盛,基于民生之安定富庶,政治修明实为民生之本,而地方行政尤为国政之基。或谓两汉政治头重脚轻,实则汉代中央政局,虽仍限于帝制政府寡头政制之格局,而其地方政治组织与运作,却于无形中早开民政治之先河也。(本文小标题为作者所补入) 

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 太阿制作
创建时间:2005…2…17
 
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