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因之土地乃渐渐地变为私有。小而言之人民私有，大而言之国君私有。土地私有的观念既成立，真正的封建制度乃继之以起。跋扈的野心家乃思侵夺他人土地以实一己私囊；或划地以封功臣亲戚，役其地人民为农奴。至周初时，己届成熟时期，周武王乃集封建之大成。《苟子·儒效篇》说：「周兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人。」太史公估计姬姓诸侯有五十五人（《史记·汉兴以来诸侯年表》），考其封土所在地，多在王畿附近的沃壤。其封异姓诸侯泰半属于不得已，其有古圣先王之后者如封神农之后于焦；黄帝之后于祝；帝尧之后于蓟；帝舜之后于陈；大禹之后于杞；殷之后于宋……等。史说是「武王追慰先圣王」，实则不过是一种弭谤用的文过饰非的手段而已。其外便是同平天下立有汗马功劳的功臣亦不得不封。然异姓诸侯所封多在边围，甚或指定某一块未经征服的土地，开一个空头支票封予之，令其自己去经营，如封齐便说：「五侯九伯，女实征之。」（《诗经·齐风》）任其自己去发展。召公姡е庥谘嘁嗍侨绱恕Ｖ劣诤罄吹那卦蚋挥盟盗恕Ｖ苋宋炙穑酵醵ㄊ倍郧叵骞担骸溉治薜狼侄嵛裔嶂兀啬芄ブ鹑郑从衅涞亍！褂胧姆饩糁＃ā妒芳恰で乇炯汀罚┖罄辞匚墓鹑郑焓罩苡嗝裼兄５刂疗纾远字堋Ｋ墙允嵌懒Ψ⒄苟党纱蠊摹�
其另外一种异姓诸侯，即是本有其国，实力亦相当强大，周人鞭长莫及，奈何他不得，只得就其地加封之，如楚如越皆是也。天子赐楚侯胙曰：「镇尔南方夷越之乱，无侵中国。」（《史记·楚世家》）楚地千里，周武王是无奈他何的。
周之前可以想见，所有部族皆各自独立，不过以商国较强大戴为共主。其余仍各王其国，周武王伐纣犹称商国，武王至商国，商国百姓皆迎于郊，固无所谓王畿也。「溥天之下莫非王土」（《诗·小雅·北山》）是武王荡平天下以后事。周武王既把天下土地率数征服，然后重新分配给自己子孙及少数功臣亲戚，不用说那会于孟津同举大义的八百诸侯皆遭了走狗之烹。他荡平了天下诸侯，才开始大规模的封建起来。盖封建演变至是已达成熟时期，而周武王正是应运而生的跋扈英雄。他的底定天下实行大规模地封建，与秦始皇之统一天下大规模地实行郡县制同样地是一个划时代举动。他与秦始皇可说是前后媲美的两位野心家，他们是同样的自私与跋扈。可是他的子孙毕竟蒙惠不浅。世世不绝的对他们祖先歌颂不已。七庙之中文武二庙永世是神圣的。把他恭维成理想中的标准圣人，以故数百年后的儒家亦为其宣传所蒙蔽，竟以文武与尧舜同列。其实以儒家的道德观来衡量，则他与秦始皇是同样的罪人。虽然在民族发展史上他们是据有着不可磨灭的功绩。
封建的渣滓县
周武王既削平诸侯，据天下土地为己有，当然他可任意的宰割，于是他除划出一部最上乘的土地作为王畿外；余下的率以封人，但为防诸侯的尾大不掉，封地既不能过大，又不愿多封异姓。再者为防「不能与老兵同列」的争执，资望不足者又不能滥封。结果可封之地多而有资格受封者少，因之有许多地方既非王畿又无适当的人可封。则这些待封之地暂时是悬而未决。且看当时的河东丘陵地唐，即是悬而末决者之一。盖唐形势险要逼近王畿。在当时既无适当人选可以封唐，倒不如悬之为愈，至成王即位始封与胞弟叔虞。然则在小弱弟未受封以前，则唐不能为无政府状态。势必有人暂时负责治理其地。这种既经征服之地，将封予谁，尚是悬而未决，故曰「悬之」。是当即「悬」之起源。这在周初不过是一时受封者无适当人选，暂时悬之，终必封人，是一时权宜之计耳；演变至后世，遂成为定制，而「悬」遂为政治上的抽象名词了。
◎「县」字释义
考我国用作地方政治的区划的抽象名词，其字形皆从邑。如「邦」「郡」「都」「乡」「鄙」「郊」「郭」「邻」……皆从邑为形声字。古者谓城曰邑，甲骨卜辞记有「王作邑，帝若」（《契墟书契后篇·卷下十六》）。又曰「大邑商。」《诗·大雅》曰：「既伐于崇，作邑于酆。」是皆名城曰邑，后乃泛以名地，《左传》凡称人曰大国，自称曰鄙邑；又凡邑有宗庙先君之主曰都，无曰邑。是皆无定称。鄙邑者即泛指敝国或鄙地也。《说文》：「邑，国也」实则泛以名地方者也。故凡地方政治的区划的抽象名词皆从邑。
唯「县」则不然，《说文》：「县，系也。从系持县。」县即古「悬」字。本为会意字。段玉裁《说文》注曰：「自专以县为州县，则别制从心之悬挂，别其音县去悬平，古无二音也。」故与郡县之县义毫无所涉，其用作郡县之县则纯为假借字，本非用作政治上抽象名词用者。殷墟卜辞自盘庚至纣二百余年间，未见有以县字作政治上名词用者。故可断定「县」始于西周，义为「悬之」，非定制也。古人亦有释「县」义本为「悬」者。段注《说文》引《释名》曰：「县，县（悬）也；县（悬）于郡也。」是为先儒臆说。县县于郡，是秦始皇以后事，而县之制早见于春秋，断不可以县于郡而始名曰县也。或有释县为鄙者；以古者国之都为首，都之外曰鄙或曰县，县于本土之上也。是说亦嫌牵强。如楚之「实县申息」（《左传·哀公十七年》）「因县陈」（《左传·宣公十一年》），如秦之「伐邽冀戎初县之」「初县杜郑」（《史记·秦本纪》）等，是县字皆作动字，若以之与鄙字同解则未免牵强矣。
◎春秋时的县
至春秋时诸侯强弱兼并，国土日广。其灭人小国惩王周封建之失不愿以之分封附庸。然疆土渐阔，则旧有统制机构渐感不灵便。因之亦师王室遗制，灭人小国则亦县之。使人暂时治理其地，各其官曰「县尹」或「县令」或「县公」或「县大夫」。悬之终不决，县长官迭相更换而县如故，日久县乃为定制矣。故春秋时之县唯大国有之。多为毁人国家而县之者，如鲁庄公十八年「楚武王克权，使斗缗尹之。」又宣公十一年「（楚庄王）遂入陈；因县陈。」昭公八年「楚公子弃疾帅师灭陈；使穿戌封为陈公。」昭公十一年「楚子灭蔡；使弃疾为蔡公。」哀公十七年「彭仲爽申俘也；（楚）文王以为令尹，实县申息。」（《左传》）是皆楚王灭人社稷而县之；以家人或俘虏为其县长官之事实。嬴秦亦复如是「（秦武公）十年伐邽冀戎初县之。」「十一年初县杜郑。」（《史记·秦本纪》）亦均夷人之国而县之，其县则终不决矣。至于中原霸主的晋国，且有夺大夫之田为县者，「魏献子为政，分祁氏之田以为七县，羊舌氏之田以为二县。」（《左传·昭公二十八年》）然晋虽县之但仍可赏人；晋襄公即曾「命先茅之田赏胥臣。」（《左传·僖公三十三年》）「亦赏士伯以孤衍之县。」（《左传·宣公十五年》）后来椒举奔晋，晋侯（平公）亦「将予之县以比叔向故国。」（《左传·襄公二十六年》）晋的县尚保有古代遗风。然后来六卿坐大，终分晋国，与此自有连带关系。
齐亦有县，唯其区划极小，故其封与人之县动辄百十计。今可考者如「齐侯钟」（叔夷钟）铭文曰：「公曰，夷……女肇敏于戎功，余锡女釐都胥割，其县三百」。又如齐景公谓晏子曰：「昔吾先君桓公，予管仲与谷，其县十七，以为子孙封邑。」（《晏子春秋》）是则桓公时代齐已有县。孔子亦说管仲「人也夺伯氏骈邑三百，饭疏食没齿无怨言。」（《论语·宪问》）又如「子仲姜宝镈」（素命镈）铭文曰：「陶革叔又成荣于齐邦。侯氏锡之邑二百又九十又九邑。」是所谓邑当均指县而言也。观齐之县制已异于上三者矣。
至吴国坐大，拟北上与中原诸侯争霸时亦已有县制。「王余祭三年，齐相庆封有罪自齐来奔吴。吴予庆封朱方之县以为奉邑，富于在齐。」（《史记·吴世家》）观此则吴之县亦可以封人也。
综观春秋时之县，唯晋、楚、秦、齐、吴等大国有之，类多侵灭四邻小国而县之者。至于小国虽亦有兼并邻邦，然则未闻有县之者。要之盖诸侯国土渐庞大，侵灭滋多，既不愿以之分封附庸，然土地日拓，旧有中央直接统制之机构渐感不便，因之不得不另设地方长官以治之。故有县尹、县令、县公、县大夫之置，使其成为独立的地方政治单位而直属于中央。故春秋县之设立可目为中国有独立机构的地方政治的开始。至于小国地本狭促，兼并他邑稍事扩张，于统制上亦既无不便，固无烦乎效颦大国而画蛇添足也。
且观县之制春秋初朝已有之，然各国之县同名而异制，可知其非一国独创而他国效尤者，则县制之立其来有自矣。故可推源至西周之初，断其为封建之渣滓。百年演变，湘桂分流而诸国各异其制矣。
释郡
郡、县在始皇统一中国以前是显然的两回事。各自成为一政治单位，绝无联系关系。「县」之由悬演变而来前已论之甚详。至于郡则不然。《说文》：「郡从邑君声。」是形声字。似专造此字以名政治区划者，是或为适时需要而立之者。
始皇以前之郡，似均与国防军事有关。「秦有陇西北地上郡，筑长城以拒胡。」（《史记·匈奴列传》）「魏有河西上郡，以与戎界边。」（同上）「赵武灵王北破林胡楼烦，筑长城自代并阴山下，至高阙为塞而置云中雁门代郡。」（同上）「燕亦筑长城自造阳至襄平，置上谷渔阳右北平辽西辽东郡。」（同上）观此则秦、魏、赵、燕等国之郡似均专于防胡而置者。
至于无胡是防之国则其郡亦专为防强邻侵袭而设者。「春申君言于楚王曰：「淮北地边秦，其事急，请以为郡。」」又「复西取秦所拔我江旁十五邑以为郡拒秦。」（《史记·楚世家》）则楚之郡专为防秦而设。
至于吴夫差救鲁亦是「发九郡兵伐齐。」（《史记·仲尼弟子列传》）可知始皇以前之郡皆与军事有关。盖郡之置多在边圉，为防邻国侵袭则须经常有边防而令大将戍之。为军事上便利计，则戍边之将领须集边地军政财大权于一身，庶几运用灵活，因时制宜。国君将沿边疆土地划出一带交付戍边军官。使其有独立机构，除听中央号令外不受任何牵制。以近代术语明之或可说是「军事特别区」。这种军事特别区即是郡的起源。郡之守即是戍边的将领，土地虽然没有直接封予他，而他却可集大权于一身，俨然是边区的一个土皇帝。在那尚没有独立机构的地方行政制度的时代，这确是值得人们重视的一个制度。如许我望文生义的话，则郡字大可视作一形声兼会意字，补充许氏之说可曰：「郡，从邑从君，君亦声。」
郡与县之关系
郡县既截然是两件事，但却是同样独立的政治单位。然郡总在边圉，距中央既边远，又经常有寇患。而县呢？则或灭邻国县之，或夺大夫之田为之，两两相较不用说县的确是比郡好，做官的谁不想谋个安睡饱食的「县」？！那烽火无常的「郡」自然是次一等；故赵鞅誓师辞曰：「克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。」（《左传·哀公二年》）是非以地区大小而定高下也。
再者郡为防边而置，非武将不能任郡守；且征战不时，则郡守更握有兵权。丢开做好官食厚禄不谈，则郡长官自然较县令尹为煊赫亦较有实权。再者开疆拓土既县敌国而别置县令尹，然烽燧未息．新立之县复在边区，为军事便利计则有时县令尹亦得受郡长官节制，且挥尘书生即可领县令尹，而郡守则非重臣夙将不能任。类多立有边功，说不定新立县即是彼汗马功劳换来，则新放来之文官的县令尹，于资望于实力既皆不能高出郡守，两两相较自然是等而下之。
时日推移至战国之世，征战益形频繁，武将地位当然亦随之增高，渐渐地郡之地位乃驾县而上之矣。至始皇统一天下，乃明定县县于郡，遂为后来地方政治的二级制，是自然演变之结果也。
结论
约而言之，方西周之盛也，密侯不臣，遂灭密国，夷王一怒足醯齐哀侯。天子之势亦云盛矣。迨平王东迁，千里王畿半沦于敌；仓卒东奔，赖晋郑之辅翼，苟延残喘于成周。然曾几何时，竟至周郑交质、楚庄问鼎，王室式微而封建之纪颓矣。天王尊严转赖大国维护，跋扈诸侯亦借挟天子以自重矣。因之王政失纲，而争霸之局启；强�