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原来，自国会开幕后，国会宪法起草委员会就赶制宪法。国民党议员主张先制宪法，随后根据宪法再选总统，使国家走上法治的轨道。面袁世凯则企图在宪法产生之前当上正式大总统，以便取得宪法的公布权，把个人凌驾于国会和法律之上，使宪法变为自己的附属品。为了达到这个目的，袁世凯一方面唆使一些国会议员提出“先举总统”的动议，宣称“没有正式总统，列强不承认民国，随时有被瓜分或清朝复辟的危险”；另一方面则动员黎元洪联合十九省区都督、都统、民政长发出“先选总统”的通电，对国会施加压力。在内外夹击之下，国民党议员没敢进行激烈的争辩就放弃了原先的主张，国会于９月５日顺利地通过了先选举总统的法案。
袁世凯急于想在１０月１０日“国庆节”当上正式总统。他认为国会的动作缓慢，虽然有进步党人效劳，但毕竟不能直接指挥。于是，他指使梁士诒出面，用金钱收买了议员李庆劳、康甲臣等近百人，于９月１８日拼凑成了一个公民党。公民党以梁士诒为党魁，叶恭绰为副，北洋政客、官僚纷纷加入，一时气势之盛，几乎与进步党、国民党有三足鼎立之势。
有公民党作打手，国会果然加快了步伐。１０月４日公布总统选举法，１０月６日就投票选举。这一天，多疑的袁世凯仍放心不下，派出大批军警临会监视。同时，拱卫军司令李进才和后路统领刘金标改穿便服，率领便衣军警一千多人，自称“公民团”，将国会团团围住，除外国人外，所有入场的人只准进，不准出。袁世凯搞的这套把戏，不仅使国民党议员满腹怨气，就是一些进步党议员也感到极为难堪。因此，会场气氛十分沉闷、紧张。
当天到会议员共七百五十九名，根据总统选举法，得满投票人四分之三者才能当选。第一次投票，袁世凯得四百七十一票，黎元洪得一百五十四票，没有人达到规定购当选票数，只得进行第二次投票。第二次投票结果，袁世凯得四百九十七票，仍然没有当选。时已至下午，有的议员要求回家吃饭，“公民团”把住前后门，不准离开，并大声叫喊：“今天不选出我们中意的大总统，就休想出院！”一些议员看到公民团虽外穿便衣，但军裤、皮靴和短枪赫然可见，知形势严重，便放弃了消极抵制的意图，在第三次投票就袁世凯和黎元洪二人决选时，袁世凯才以五百零七票勉强当选。“公民团”完成任务后，“始高呼大总统万岁，振旅而返”。这时已是晚上九点，议员饥肠辘辘，仓皇而去。
第二天又选出黎元洪为副总统。
袁世凯如愿以偿，满心高兴。１０月１０日举行了隆重的就职典礼。这天上午，他先在前清皇帝登极的太和殿宣誓就职，随后由一大群文官武将簇拥着，乘坐肩舆至天安门阅兵。受检阅的部队包括拱卫军、禁卫军及京卫队等北洋精锐。
当天，袁世凯给“有功民国”的人物授勋，功劳簿上名列首位的是前清内务府总管世续和太保徐世昌，两人都得到勋一位。袁世凯这样做的目的，是为了表明民国总统不是他从革命党手中夺取的，而是由清廷禅让给他的。赵秉钧也得勋一位。京官总长、次长以上和各省都督、民政长多得勋二位或勋三位。他还在总统府大张筵席，款待驻近畿北洋军官，营长以上均出席，以冯国璋、段祺瑞、段芝贵为首共数百人，虎狼成群，好不热闹。
在袁世凯政府建立之初，帝国主义各国没有立即承认它，其原因绝不像帝国主义所标榜的那样：“不干涉中国内政”；更不意味着它们拒绝支持袁世凯；恰恰相反，它们乃是以不承认作武器，敦促袁尽快消灭各省革命势力，完成所谓“统一”。关于这一点，早在１９１２年夏天英国政府就露骨地表示：“对于正式承认问题，应视其（袁世凯）权力能否强迫各省继续奉行前清所订条约，然后再行提议。”②袁氏没有辜负帝国主义的期望，他把全国各省置于北洋势力之下以后，在就任正式总统的宣言中特别声明：“所有前清政府及中华民国临时政府与外国政府所订条约、协约、公约必应恪守，及前政府与外国公司人民所订之正当契约亦当恪守。”对于外国人在中国“已享之权利并特权豁免各事，亦切实承认，以联交谊。”③他不仅一口承认了帝国主义强加于中国的一切不平等条约，而且就在他当选正式总统的前夕，还特地给了帝国主义一些新的权益，以换取“承认”。应英国的无理要求，他承认了英国在西藏的特权。在俄国的蛮横要挟下，他不顾全国人民的激烈抗议，悍然答应俄国在蒙古享有特殊的权益。日本则以“承认问题”和取缔革命党在日本活动问题挟制袁世凯，于１０月５日取得了三条铁路（四平至洮南、长春至洮南、开源至海龙）的借款权，和两条铁路（洮南至承德、吉林至海龙）的借款优先权，把侵略势力由南满扩张到热河一带。④
因此，袁世凯一当选为正式总统，日、俄、英、德等国立即给予承认，发来贺电。美国早在５月２日先已承认。１０月１０日，袁世凯接见驻北京外交团全体成员，并“合影留念”。帝国主义在华最有影响的报纸《字林西报》发表社论说：“中国长期生活在旧制度之下，现在急需要有一个强有力的政府和固定的领袖。列强支持明智的官方。”⑤
袁世凯一向重视外国顾问的作用，从北洋政府建立的那一天起，他就陆续延聘了不少外国人当顾问，除安置在政府各部的而外，仅作为总统顾问的帝国主义分子就有十多人，其中对袁世凯影响较大的有：
莫理逊（Ｇ．Ｅ．Ｍｏｒｒｉｓｏｎ，１８６２—１９２０），澳大利亚人，清末为英国《泰晤士报》驻北京记者，实际作为一个英国人起作用。他是袁世凯的老朋友（详见第六章第二节），从１９１２年８月１日担任政治顾问，经常出入总统府，替袁世凯出谋划策。⑥
古德诺（Ｆ．Ｇｏｏｄｎｏｗ，１８５９一１９３９），美国人，哥伦比亚大学教授、法学博士，专门研究德国法律。１９１２年７月来中国担任法律顾问。至１９１４年夏天回国，担任霍浦金斯大学校长。第二年７月又到北京。他与袁克定的关系十分密切。
有贺长雄（１８６０一１９２１），日本人，东京帝国大学教授，法学博士，国际法的研究者。１９１３年３月初到达北京，担任宪法及附属法顾问。
坂西利八郎，日本炮兵大佐。清末曾在天津任袁世凯的练兵顾问。１９１２年７月至北京，充当军事顾问。１９１５年７月解聘。⑦
需要特别指出的是，莫理逊、古德诺和有贺长雄这三个重要的政治法律顾问，都不是真正的共和主义者。他们都带着帝国主义殖民者的有色眼镜看待中国人，几乎一致认为中国不可能建成真正的共和国。莫理逊虽然主张议会政体，但他认为中国必须由一个强有力的人物来实行独裁统治。古德诺则认定中国人没有从事政治活动的能力。几千年来中国传统的君主制度行之有效。中国在改革政体时，如若借鉴于西方国家的话，德皇威廉二世所制定的宪法和法律是最有价值的。有贺长雄更是一个十足的君主主义者，他认为议会政体是不理想的，中国能从美国和法国学习的东西极其有限，中国至少应把君主制和共和制融合在一起。只有如此“才能保持秩序和进步”，才能“使新旧两种势力谐调”。所以他到北京后“第一个建议就是恢复祭天典礼”。⑧当时，袁世凯的想法与这些顾问的观点大致是相同的。事实上，正是在顾问们的帮助下，袁氏一当上大总统就开始无情地破坏在辛亥革命中诞生的幼稚的民主共和制度，并一步一步地强化自己的独裁统治，直到恢复帝制。
注释：
①《梁任公先生年谱长编初稿》，下册，页４２４。
②《承认民国及中央权力》，《京津泰晤士报》（Ｐｅｋｉｎｇ＆ＴｉｅｎｉｓｉｎＴｉｍｅｓ）社论。１９１２年６月１９日。
③《政府公报》第５１６号，１９１３年１０月１１日。
④王芸生编：《六十年中国与日本》，第６册，页１９。
⑤《北华捷报》，１９１３年１０月１１日。
⑥《莫理逊通信集》（ＴｈｅＣｏｒｒｅｓｐｏｎｄｅｎｃｅｏｆＧ．Ｅ．Ｍｏｒｒｉｓｏｎ）卷２，页１至５２８，剑桥大学１９７８年版。
⑦南里知树编：《中国政府雇用の日本人》，见《近代日中关系史料》第２集，东京龙溪书舍，１９７６年版。
⑧杨·欧纳斯特（ＥｒｎｅｓｔＰ．Ｙｏｕｎｇ）：《袁世凯与民初之自由与独裁问题》（ＴｈｅｐｒｅｓｉｄｅｎｃｙｏｆＹｕａｎＳｈｉｋ－Ｋ＇ａｉ，ＬｉｂｅｒａｌｉｓｍＤｉｃｉａｔｏｒｓｈｉｐｉｎＥａｒｌｓＲｅｐｕｂｌｉｃａｎＣｈｉｎａ），美国密执安大学１９７７年版，页１７１。
袁记《约法》的产生
在国会战战兢兢地为袁世凯披上了一件合法总统的外衣以后，袁世凯便觉得没有必要再来掩饰他对国会的憎恶了，他立刻以“增修约法”为借口向国会发起了进攻。
作为一个独裁主义者，袁世凯喜欢随心所欲的“人治”，厌恶法治，根本不允许有任何民意机关或法律对他的权力进行丝毫的限制。就任临时大总统以来，他屡次抱怨《临时约法》对他限制过严，并千方百计地企图修改。他的法律顾问古德诺等也对《临时约法》横加指责，而极力鼓吹“制定采用总统制的新宪法”，以扩大袁氏的权力。早在１９１３年２月，袁就下令成立了一个由北洋官僚、政客组成的宪法研究会，企图干涉国会起草宪法的工作。由于受到国会抵制，未能得逞。１０月中旬，国会宪法起草委员会制定购宪法草案脱稿。因为是在天坛制定的，所以人们称为“天坛宪法草案”。天坛宪法草案共十章一百十三条，全由国会各党派妥协而成。它与《临时约法》比较，明显地扩大了总统的权限，对袁世凯表示让步之处甚多。但是，仍含有责任内阁的意思，没能完全满足袁氏强烈的独裁欲望，尤其是对他事先所要求的两条：即任命国务员不必经国会通过和总统有解散议会之权，均未采纳。这使他极为恼怒，并立即横加干涉。
袁世凯故意无视“天坛宪法草案”的存在，于１０月１６日向国会提出“增修约法案”。他说：“本大总统证以二十阅月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实可凭……顾政治之能刷新与否，必自增修约法始盖约法上行政首长之职任不完，则事实上总揽政务之统一无望。故本大总统之愚以为临时约法。第四章关于大总统职权各规定适用于临时大总统已觉得有种种困难，若再适用于正式大总统，则其困难将益甚。苟此种种之困难其痛苦仅及于本大总统之一人一身，又何难以补苴弥缝之术，相与周旋。无如我国民喁喁望治之殷，且各挟其生命财产之重，以求保障于藐躬，本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之生命财产之重同受束缚于约法。本大总统无状，尸位以至今日，万万不敢再博维持约法之虚名，致我国民哀哀无告者且身受施行约法之实祸。”最后，他要求国会“从速议决见复”。①隔了一天，即１８日，他又向国会提出咨文，声明只有他一人有公布宪法的权力，说是“所有之法令，均须经大总统公布，始能有效”。②这就是说，不经过他审定同意的宪法，他就决不承认。
这时，国会认为制定宪法的工作即将完成，没有再修改约法的必要；并且，宪法草案尚未通过，关于公布权问题也无必要马上答复。没等国会咨复，袁世凯即于２４日采取了挑衅步骤，他再次咨文国会，竟然派遣施愚、顾、黎渊、方枢等八人为钦差，出席宪法会议，妄图阻止宪法通过。当宪法会