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参政院成立后便宣布代行立法院职权。约法会议于１９１１年３月１８日宣布结束。至于按照新约法应该成立的立法院和国民会议，袁世凯则故意把这些“民选机构”的成立推得遥遥无期，以至终袁之世也未能成立。这样，在一个名为“民国”的国家里，便消灭了一切民主选举的痕迹，所有重要职务都改为钦定，还美其名曰：“以资简捷，而节经费”。⑥
１９１４年５月８日，袁世凯下令撤销总统府军事处，而成立“陆海军大元帅统率办事处”。派段祺瑞、刘冠雄、陈宦、萨镇冰、王士珍、蔡锷为办事员。唐在礼为总务厅长，张士钰为副厅长。办事员轮流在处值班，一切军事要政，均由值班人员送袁世凯定夺。表面上说，这是集陆军、海军、参谋三部统筹军事，实则是要削弱段祺瑞的军权，把军权收归袁一人掌握。原来，自北洋政府成立后，军权一直在段祺瑞把持的陆军部。段对袁氏本来奉命唯谨，但自镇压“二次革命”以后，陆军的势力大大膨胀，关于军官的提升和降黜，他往往擅自决定，而且所提拔的人又多是他的亲信学生和部属，如徐树铮、靳云鹏、傅良佐、吴光新、曲同丰等，在陆军中隐然自成派系。这种情况使袁感到惴惴不安，统率办事处的成立就是为了扭转“军权旁落”的趋势。段自然一眼看破袁的用心，从此经常不到陆军部，一切事务由次长徐树铮代办，对统率办事处的会议也常常借故缺席。
袁世凯对段祺瑞的消极抵制不仅没有让步，相反，更增强了他进一步直接控制军权的决心。不久，他就以北洋军暮气沉沉为理由，决定在统率办事处下另行编练模范师，派王士珍、袁克定、张敬尧、陈光远为筹备员。１９１４年１０月先成立了一个类似军官教导团式的“模范团”。抽调北洋各师下级军官为士兵，各师中、高级军官为该团下级军官。每期半年，一期培训两个师的军官。第一期袁自兼团长，陈光远为团副。第二期其长子袁克定为团长，陆锦为团副。陈光远和陆锦都是袁克定挑选的，所以模范团实际由袁克定一手包办。这是袁世凯有意为自己的儿子在北洋军中树威望，为“家天下”作准备。不过事与愿违，这样一来“北洋宿将个个寒心”，而以段祺瑞为甚。段祺瑞素性刚愎，对于袁世凯感恩知己，愿受驱策，不成问题，但对袁克定则毫不敷衍，对袁世凯左右之人也常以盛气凌之。袁世凯遂对段说：“你气色不好，想是有病，应当休息休息。”于是，段即托病请假赴西山“疗养”。１９１５年５月３１日，袁派王士珍署理陆军总长。王为人圆滑，对袁唯命是从，遇事决不肯触忌犯颜，有所坚持；又不培植私人势力，深得袁之欢心。不久，袁世凯又授意肃政厅弹劾徐树铮订购外国军火浮报四十万元，借此于６月２６日下令免去了他的陆军次长，派田中玉继任。这样便将段的势力从陆军部清洗出去。
为了从精神上进一步控制军队，袁世凯于１９１４年１１月１１日以海陆军大元帅的名义发出第一号军令，颁布军人训条十条，其中第一条即为“军人宜效命国家，忠事元首，坚心定志，切戒妄听邪言”。并由统率办事处派出大批“宣讲员”，至各师传达宣讲。原来在１９１２年１２月２６日袁曾颁发过一个“告诫军人训条”十条，并无“忠事元首”字句，而今却公开命令官兵忠于他个人，这是他进一步加强独裁统治的表现。⑦１９１４年１１月２０日，他又下令以“关（公）岳（飞）为武圣”，由全国军人供奉。并指令统率办事处拟定祭祀礼制。但是，北京从来没有关岳合祀之庙，临时新建又来不及，便将地安门外西皇城根之白马关帝庙大加修饰，模范团及所有驻京军队均列队前往行礼，宣誓效忠袁世凯。
袁世凯不仅使中央军政机构适应其独裁统治的需要，对地方制度也大加变革。１９１４年５月间，他对地方官制草案“亲手笔削，已易数稿”，５月２３日正式公布。改民政长为巡按使，改各道观察使为道尹，裁撤各省内务、实业、教育各司，于巡按使署政务厅之下设置总务、实业、教育各科。规定巡按使为一省民政最高长官，一律由中央任命，不许保荐。冯国璋曾因保荐巡按使，受到政事堂申斥。巡按使定期向中央报告政情，其性质仅为中央派出之视察官。又取消国税、地方税划分法，规定田赋、盐税、关税、厘金、烟酒茶及一切杂税均称国税，地方财政机关为中央财政部征税之派出所。各省一律编造预决算送中央核准。
６月３０日，袁世凯又下令各省都督改称将军，督理本省军务，其性质仅为统率办事处派出代管当地驻军的指挥官。这些有地盘的将军都分别冠以“武”字或“镇安”字样，如咸武将军陆建章，督理陕西军务；镇安左将军孟恩远，督理吉林军务。凡上将军都是“有特殊功勋者”，如宣武上将军冯国璋，督理江苏军务。袁又在北京建立将军府，设将军诸名号，大都冠以“威”字。将军府名为“军事之最高顾问机关”，实际是用以安置无地盘无军队的闲散将领。以段祺瑞为建威上将军兼管将军府事务。袁的本意是企图随时把一些自己信不过的“武”字将军变为无用武之地而徒有“威”名的将军，以加强他对地方军队的控制。
然而，袁世凯对地方制度的更改却没有达到预期的目的。除更换名称外，实际上都未能获得贯彻。因为，他的独裁统治完全建立在各省将军对他个人的依附之上；为要保持将军对他的忠心，达到一呼百诺，就不能不允许将军享有极大的特权。各地将军深知自己的祸福荣辱完全由袁的喜怒决定，只要不失宠，无论怎样贪赃枉法，草菅人命，都不会被贬黜，至多调任他职而已。所以，他们在袁世凯面前无不卑躬屈膝，唯唯诺诺；而在地方上则莫不模仿袁氏自为土皇帝，专横跋扈，作威作福。巡按使照规定是一省的最高行政长官，实际上大都受将军左右，将军“视民政长官如前清督抚之于布政司”。⑧正如袁世凯的秘书张一所说：自行总统制后，袁氏大讲“混括统一”，然而“省权转重”，及至“帝制萌芽”，“各省将军纷纷添募军队”，“藩镇之势已成”。⑨袁世凯死后，军阀连年混战，正是他追求专制独裁统一所必然产生的恶果。
１９１４年袁世凯对国家机器的变革是经过周密考虑的，其全部精神可以归结为一点：即一切权力集中于他个人，所有机关都变成他独裁的工具。当时上海有家报纸曾一针见血地指出：“今所谓共和，徒存虚名，易其名则帝制成矣！”。＇1＇
注释：
①《爱国白话报》，１９１４年５月５日。
②凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》，上册，页１８７。
③同②
④同①，１９１４年５月２７日。
⑤同①，１９１４年６月９日。
⑥同①，１９１４年５月２７日。
⑦《政府公报分类汇编》，第１０册，陆海军，页１５。
⑧张一：《心太平室集》，补遗，页６。
⑨同⑧，页４。
＇1＇《申报》，１９１４年４月１２日。
特务警察恐怖统治
袁世凯建立的专制独裁统治，和广大人民起码的经济政治利益形成了尖锐的对立，如果不靠北洋军的军事压力和特务警察的恐怖手段，他的政权就一天也不能维持。他的一切政策的出发点，都是为了防备人民、欺骗人民、愚弄人民，和一旦人民奋起反抗时可立时扑灭起义。也正是了为适应这种封建专制政治的需要，他大搞特务警察统治；而且随着阶级斗争的激化，不断强化这种统治。
从北洋政权建立的最初几天起，袁世凯就非常重视建立特务警察网的工作，他故意把北京的特务警察机构分为几个系统，不仅可以从各个方面去迫害人民，而且也使它们互相监视。此外，他还招募了一些高级特务人才，自己直接指挥，不隶属任何特务机关，专办特殊的机密案件。
“京畿军政执法处”是由清末“北洋驻京营务处”于１９１２年５月改组成立的。总办先是性情残忍的陆建章，１９１４年４月由政治恶棍雷震春接任。“步军统领衙门”本来是清朝旗人控制的一个警察性质的军事机构，所辖兵士皆旗籍。步军统领主管巡捕东西南北中五营，又管京师九门门政，故又称九门提督。民国元年本拟裁撤，袁世凯认为其“足补警政所不逮”，乃托言事关旗制，遂付缓议。其后又以自己的心腹江朝宗担任统领，机构反而扩大，权力日增。“京师每有意外事，警力不敷弹压，则步军出而维持秩序。”京师一带稽查处，处长为曾参加过同盟会的王天纵。内、外城警察厅于１９１３年１月底合并，称京师警察厅，以王治馨为总监，后由吴炳湘接任。此外，还有段芝贵建立的拱卫军司令部执法处，处长为陆启荣。以上这些机关，除警察厅隶属内务部，由内务总长赵秉均管辖外，其余都听命于袁，由袁直接控制。所有这些机关都豢养秘密侦探，都有监视人和缉捕人的特权，不受法律的约束。其中“尤以京畿军政执法处为最著”。该处谚语：“错拿了不能错放”①。它还有特设的监狱，任意使用各种酷刑。判罪、行刑概不公布，报袁世凯批准即可执行。滥捕滥杀，草菅人命，故有“屠人场”之称。
１９１３年镇压“二次革命”前，袁世凯对以孙中山为首的革命民主派的迫害还不敢大规模地公开进行。“二次革命”失败后，民主派变为“乱党”、“暴民”，袁便毫无顾忌地发泄对他们的仇恨。按照他的旨意，特务机关一方面不断派遣刺客前往国外，企图暗杀民主派领袖孙中山等人；另一方面，各种特务警察机构对国内民主派的政治迫害发展到了不受任何法律限制的程度。惨杀民主派人士的事件在北京和各省时有发生，而且北京比外省更为厉害。许多被捕者不经任何审讯就被处决。仅被军政执法处杀害的人即“数以千计”；其中较为著名者有：四川会党领袖张百祥，密谋刺杀袁的程泽湘，辛亥南京革命军正参谋曹锡圭，山东同盟会支部长徐镜心，四川民政长张培爵，北京《民主报》总编辑仇亮，江苏第三师旅长张秀全，南京临时政府交通部司长林逸民，湖北军政府北伐学生军队长方亚凡，辛亥山东烟台民军营长左宪章，河南革命军参谋余国桢等。
北京各监狱“收禁犯人极多，大有人满之患”，不得不分批送至保定监狱“寄禁”。②长期被关押的人，身心都受到严重摧残。袁世凯对一度为他效过力的章太炎也不肯放过。１９１４年１月他下令把章幽禁于龙泉寺，以后又移至钱粮胡同。一直到袁死后，章始获自由。
在袁世凯三令五申地催促下，各省都先后成立了“军法课”、“探访局”、“绥靖处”、“军警联合会”之类的特务机关，对革命人民横加摧残。１９１３年９月黎元洪捕杀革命党人宁调元、熊樾山。次年段芝贵在湖北全省进行“清乡”，从６月至１１月破获“乱党之案百数十起”。１９１４年６月汤芗铭破坏“长沙革命党机关”，逮捕四十多人，其中二十九人被惨杀。倪嗣冲于安庆设探访局，任命王之纲为局长，人称王为“活阎王”，在两年之中竟杀害革命党人五百七十余人。１９１４年３月，龙济光派兵“清乡”，所到之处烧杀淫掳，人民逃避一空。广东人民团体代表由香港发电报给梁启超，要求他转请袁世凯制止龙军暴行。龙竟反诬人民团体“受乱党利用，破坏济军名誉”。袁不仅不肯制止，反而于３月３０日发电鼓励龙说：“该督忠勇诚朴，夙所倚重。务望拄艰危，悉心规画，以纾中央南顾之忧。”后来，由于龙迭次破获乱党机关，“厥功甚著”，袁特赠他一等嘉禾章。
袁世凯及其党徒指挥的庞大的特务警察网笼罩全国。一些特务为了邀功请赏或借案行诈，还捕风捉影，栽赃诬陷，制造了许多假案，使不少人遭受迫害，甚至含冤致死。湖南省邵阳中学国文教员给学生出了一个提倡民权的作文题，便被指为“乱党”，而