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税的增减受多方面的影响，难免参差不齐，仅与上届比较，固为不妥。乾隆皇帝觉得“通计三年，即可得大概，若多寡不致悬殊，原可无庸过于拘泥”，因而乾隆四十二年以后便实行与上三届比较的办法，只要本年度的税收不比上三年度中任何一年都少即可通过⑤。乾隆四十五年（1780），皇帝觉得粤海关的税收情况有其特殊性，与一般关口不同，因而下旨，“嗣后该部查复粤海关征收税课，即以该年之船只货物查核考察，毋庸照各关例将上三届比较”⑥。不作任何比较，实质盈余无定额，户部是不放心的。乾隆四十七年（1782）又议准，“粤海关税课以乾隆四十一、二两年作为比较”⑦，该两年的税收额皆为五十八万八千四百余两。而实际上，此后粤海关的税收既要与乾隆四十一、二年（1776—1777）比较，又要与上三届比较，并且变成与上三届中的最高年度相比较。
乾隆后期以来，除粤海关外，其他关口税收皆趋减额，与上三届中最高年度比较的办法委实难行。到嘉庆四年（1799），朝廷便放弃这种考核的办法。而重新规定各关口的盈余额，并规定定额之外的多征，亦要尽收尽解。粤海关的钦定盈余额是八十五万五千五百两①。其后粤海关没有再出现缺额的情形。
税收定额的一变再变，反映了清朝廷和管关官员在瓜分关税这块肥肉时的利害冲突。中央政府以定额作为保证中央财源的一种手段。而所谓定额，只是税收的最低界线，超额部分也是要尽收尽解的，不足额则要受到处罚。如果短缺正额税，则会遭到降级或革职的处分，如短缺盈余定额，则会受到罚俸或降级的处分，监督还要赔补不足额部分。
既然定额是税收的最低限度，朝廷就会设法促使关税的尽收尽解，于是便利用税册对税收的实际情形进行考核。规定关口征税时，必须使用由户部发给的盖有关印和部印的商填册、循环册和稽考册进行登记。商填册是由纳税人亲自填写的，同时收税人根据税额写立一式二份的红单，其一给纳税人，其二存底，叫红单底簿，即循环册。然后管关人员依商填册和循环册编③ 乾隆《钦定大清会典则例》卷48。
④ 军机档，录付关税，乾隆十九年，萨克岱折。
⑤ 《清朝文献通考》卷27。
⑥ 军机档，录付关税，乾隆四十八年，尚安、李质颖折。
⑦ 军机档，录付关税，乾隆五十二年，孙士毅、佛宁折。
① 《粤海关志》卷14。
制稽考册，又叫清册，按日登记纳税情况，一式三份，一送户部，一存海关，一由监督私人收管。户部根据三种税册进行核对，如无差错，即可通过，如有数目不符，即行追究②。
利用三册考核，实际上并不能真正了解关税征收的情况，在三种税册的填写中，弄虚作假，串通舞弊是司空见惯的事。因而朝廷也并不太相信税册的作用，而经常命督抚查察税收实情，乾隆五十七年（1792）皇帝命嗣后粤海关“其每月到关船数若干，所载货物粗细若干，责成该督抚详细查明，按月造册密行咨报户部，俟一年期满时交部。（户部）将该督抚所报清册与该监督所报清册总汇核对，如有不符，即行参办”①。户部如认为监督有舞弊情形时，即派专人赴关查办。实际上往往亦徒具形式而已，清代关政的腐败是人所共知的。
② 《粤海关志》卷14。
① 军机档，录付关税，乾隆五十九年，苏楞额折。
第四节广东十三行十三行的由来广东十三行（又称广州十三行），是封建社会商品经济发展和清朝对外贸易政策的产物。创始于康熙二十五年（1686）四月，清廷既要“严华夷之大防”，又要保证对外贸易的顺利开展，于是广东官府便组织和指定一些商人专管广东对外进出口贸易。这就是广东十三行商人出现和行商制度创建的重要背景。
广东行商制度是明代官设牙行的沿袭和发展。康熙二十四年（1685）
设关通商时，沿袭明代前例，用牙行商人主持经营对外贸易。《粤海关志》记述：“设关之初，番舶入市者，仅二十余柁，至则劳以牛酒，令牙行主之，沿明之习，命曰十三行。”②十三行产生于粤海设关的第二年（1686）。当时，国内外运到广东海口的商货很多，行商却很少，造成货物“壅滞”。为了加强管理，适应开关后发展着的对外贸易的需要，保证关税的征收，广东巡抚李士桢会同两广总督和粤海关监督（关长）商酌决定，用广东巡抚的名义以法令形式发布“分别住行货税”的文告，把从事国内沿海贸易的商人和从事对外进出口贸易商人的活动范围及其性质划分开来，设立金丝行、洋货行。如“来广省本地兴贩，一切落地货物，分别住税报单，皆投金丝行，赴税货司纳税。其外洋贩来货物及出海贸易货物，分为行税报单，皆投洋货行，俟出海时，洋商自赴［粤海］关部纳税”①。由此，从事国内外贸易的商行被区分为“金丝行”和“洋货行”两类不同性质的商行，明确规定“洋货行”是专门经营对外进出口贸易的机构。这文告还大力鼓励有钱人承充洋货行商，同时为保障行商的地位，规定承充行商者必须是“身家殷实”之人，并须经地方官府核准，发给证明（行帖），才能承充。即使一人兼营二行，也应分别设行，各立招牌。这样，经营对外贸易就成了一种专门行业，从事该项贸易的行商就具有官商性质，从而形成了垄断对外贸易的特殊制度——行商制度。
最初一批洋货行商人，多数是由原来在广东经营国内商业和对澳门陆路贸易的“商民牙行人等”转化而来的。洋货行商人的籍贯，以福建、广东居多。
广东十三行和原来在广东的藩商还有着直接的历史渊源。清初的“藩商”中的一些人，在粤海开关后不久就转化为洋货行商人。
以上就是广东十三行的由来。洋货行即是十三行。乾隆初年，“金丝行”改名“海南行”，“洋货行” 改叫“外洋行”，简称“洋行”。由此，广② 《粤海关志》卷25《行商》。
① 李士桢：《分别住行货税》，《抚粤政略》卷6，《文告》页55。
东十三行行商制度又叫“广东洋行制度”。
十三行的职权和性质根据广东巡抚李士桢“分别住行货税”的文告，初期广东行商制度的主要内容和特点有三：其一，充当经营对外贸易的洋行商人要身家殷实，而又以自愿承充为条件。承商的办法，是经商人自愿呈明广东地方官府批准，并领取官府发给的行帖，方能开业。其二，在广州和佛山原来经营商业的“商民牙行人等”，有自愿转业承充洋商的，可以自由选择，“或呈明地方官承充，或改换招牌”。其三，洋货行商人对粤海关承担的义务，是负责把外洋进出口货税在洋船出口时亲自赴海关缴纳。禁止税收人员从中勒索。
康熙五十九年（1720），行商发展到十六家。他们为统一贸易规程，减少内部竞争和限制行外散商，在广东官府支持下，成立了垄断性的“公行”，它具有行会的性质。公行成立时有隆重的仪式，众商啜血盟誓，并订立行规十三条。这些行规主要有：外船专择某行商交易时，该行商只能承受此船货物的一半，其余一半归其他行商摊分，违者罚；行商中对公行负责最重要的头等行，可在外洋贸易中占一全股，二等行占半股，其余占四分之一股；新入公行者应纳银一千两，作为公共开支经费，并列入三等行内；除极少数手工业品如扇、漆器、刺绣、图画等许行外商人贩卖外，其余商品的进出口买卖归公行独揽。这时候的公行组织还是相当松散的，既没有共同的领袖，在实际行动上也未采取统一步骤。公行还未得到政府的正式批准。外商多次要求取消公行，并以停止贸易相要挟。公行因而时存时散。但公行的存散，并不影响十三行的继续存在。公行成立时虽未能得到正式批准，广东官府对公行还是支持的。粤海关监督命令，除几种商品在行商加保条件下（交货价百分之三十左右与公行），允许行外散商与外商交易外，其他商品仍然完全归行商垄断经营，一切进出口税饷仍然由行商负责缴纳。行商一方面垄断广州进出口业务，进口货物由其承销，内地出口货物由其代购，并且负责划定进出口货物的价格及向海关保证缴纳进出口关税，即所谓“承保税饷”。所以行商又称为“保商”。开始，“保商”只是保证向海关缴纳他所接纳的外商应付的进出口货税；以后，由于行商中有一些“资本微薄、纳课不前者”，于是从乾隆十年（1745）起，在行商中选择殷实之人作为“保商”，令其统纳入口税款。乾隆十九年（1754），清政府更令以后凡外船之船税、出口货税、贡银，清廷搜罗之珍品（采办官用品物），俱由行商一二人负责保证。并规定不但外商拖欠税款，由行商负连带责任，而且十三行内有一行倒闭，各行要负责分摊清偿债务。这就形成了“保商制度”。
乾隆二十年，清廷又重申行商承揽茶叶、生丝、布匹、绸缎、糖、大黄、白铅等大宗出口货的贸易，只有扇、刺绣、皮靴、瓷器、牙雕等八种手工业品允许行外散商、铺商在行商加保的条件下与外商交易，违禁则要受到惩罚。这就进一步加强了十三行对外贸易的垄断。
从雍正年间开始，以英国为首的西方殖民者在我国沿海大肆活动，与沿海奸商相勾结，使清朝统治者深感不安。在乾隆二十二年，清廷重新实行严格限制对外贸易的闭关政策，封闭了江、浙、闽海关，只留粤海关一口通商。广州成了全国唯一通商口岸，广州十三行也就一跃而为垄断全国对外贸易的组织了。
由于对外贸易只限于广州一地，广州的贸易特别繁荣起来，十三行的内外事务也特别繁杂、内部竞争特别激烈，极需有一个统一的组织。乾隆二十五年（1760）潘振成等九家行商为了统一价格，避免竞争，以及为了承保税饷、应付官差、备办贡品等方便起见，呈请设立公行，获得清政府批准。这是公行正式为官方批准作为经营对外贸易机构的开始。当时，参加公行的各行商选出首倡组织公行的同文行行商潘振成为首领以处理公行的内部事务。这种公行的首领，称为“总商”。清政府严格限制对外贸易的闭关政策，重点放在“防夷”方面。
乾隆二十四年（1759），两广总督李侍尧奏定了《防夷五事》：禁止外国商人在广州过冬；外商在广州必须住在行商的商馆内，由行商负责“管束稽查”；中国人不得向外商借款和受雇于外商；中国人不得代外商打听商业行情；外国商船停泊处，派人弹压稽查。嘉庆十四年（1809）又颁布《民夷交易章程》，对外商活动的限制更严格。还些章程，不只是对外国商人的限制，也是对行商所负责任的规范。这种“以商制夷”的办法在保商制度中越来越多地运用。以后来贸易的每条外国商船，不论是外商自择行商作保，或由行商轮保，保商不仅要对外商偷漏关税负责，而且，所有关于该货船其他一切事宜（包括人员的活动），也由保商向官府负责。外商如有违法之事，政府唯保商是问。
在广州行商制度下，十三行掌握了对外贸易的经营权，外商投行后，报关纳税以及出售购办等，一切贸易事务均由行商代理，日常生活也受行商约束，如不得擅自出入商馆，雇佣华人不得超规定之数，不得携带妇女入馆等等。十三行商成为外商商务的全权代理人。行商除了起垄断贸易、“代办”贡品、保纳税饷、管束外商等作用外，还要代清廷传达政令、文书，外国人的要求和礼品书信等，亦由行商向官府传达，不准外商和中国政府直接交往。行商成了清政府与外商之间联系的正式媒介，兼有商务和外交的双重职责。
行商承商之初，只要向地方官府申报便可领帖开张。乾隆年间，要承充行商必须由现任行商一至二人作保。而到嘉庆十八年（1813）以后，则要“通关总散各商，公同慎选殷实公正之人，联名保结，专案咨部备查”①。把新行商的最后批准权收归户部。这样的规定既巩固了公行的垄断权，又为官吏① 《清季外交史料》嘉庆朝四，页6。
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清廷还进一步规定，行商（特别是殷商）不能自由辞退，即使是老弱病残无力承商，也应由其亲信子侄接办。如总商潘致祥于嘉庆十三年（1808）花去十万两银子的贿赂款，已允许辞退，而六年之后，两广总督蒋攸铦仍强迫其再充行商。蒋攸铦向上奏称：潘致祥“身家素称