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如果贫民只停留在剥夺贵族的特权而不侵犯贵族公民资格本身的话，就不会有多大的害，处。当人民按照胞族或百人团召集会议时，元老院议员，贵族和平民都参加了。在争论中，平民有一点获胜 ＇39＇ ，这就是不需要贵族和元老院，平民单独制定法律，即所谓“平民会议表决法”。制定这种法律的平民会称为部落民会。因此，在某些情况下贵族 ＇40＇ 会无权参与立法 ＇41＇ ，而服从国家另一团体的立法权。这是一种自由的狂热。民众为了建立民主政体，反而破坏了民主政体的原则本身。这样一种过分的权力看来会给元老院的权力带来毁灭性的灾难。但是，罗马有一些令人赞赏的法规，特别是其中的两项，一项是用来调整人民的立法权，另一项是用来限制人民的立法权。
监察官和他们以前的执政官 ＇42＇ 可以说是每五年要把人民的团体重新组建一次，他们为有立法权的机构本身也立法。西塞罗说：“监察官提贝留斯·格拉古，用不着他的善辩才能，而只需说一句话，打个手势就能把解放了的奴隶转移到这个城市的部落中去，要不是这样的话，我们今天勉强维持着的共和国早就不存在了。”
另一方面，元老院，可以说它有权通过所设置的独裁官把共和国从人民手中夺走。在独裁者面前主人低下了头，连最得人心的法律 ＇43＇ 也变得苍白无力了。
第十七节
罗马共和国的行政权
如果说人民惟恐失去自己的立法权的话，那么，对自己的行政权就不那么珍惜了。他们把行政权几乎完全交给元老院和执政官了。他们几乎只留下了选举官吏以及批准元老院和将军们的行为的权利。
罗马酷爱发号施令，罗马的野心是征服一切。它过去总是欺世盗名，它此时仍然是强取豪夺。它不断有大事发生，不是它的敌人阴谋反对它，就是它密谋反对它的敌人。
罗马只能在行动上一方面要表现出英雄般的勇敢，一方面要有充分的智慧。事态的发展要求元老院掌管国家大事。人民在立法权的各方面和元老院展开抗争，因为人民惟恐失掉自由。在行政权的各个方面和元老院没有争议，因为人民担心失掉荣誉。
元老院拥有极大的行政管理权，以致波利比乌斯 ＇44＇ 发出这样的议论说，外国人都以为罗马是一个贵族政治的国家。元老院负责管理国家财政和税收。它是同盟国争端的仲裁者。它决定战争与和平，并在这方面指导执政官。它规定罗马军队和盟国军队的人数。把行省和军队分配给执政官或行省总督，并在管辖期满之年提出继位者，并为他们举行凯旋仪式，它还接纳和派遣使节。它任命国王，并对这些国王实行奖励惩罚和审判，授予或剥夺他们作为罗马人民同盟者的称号。
执政官们征集他们作战所需要的军队，他们统率陆军和海军，支配各盟国，他们在各行省享有共和国的一切权力。他们允许被战败的民族求和，强迫被战败者接收条件，或者把他们交元老院处理。
初期，人民参与战争与媾和问题决策，与其说他们行使的是立法权还不如说是行政权。他们几乎只是核准国王们和国王之后的执政官或元老院所做的事情。他们远非战争的决定者，我们看到执政官或元老院常常是不顾护民官的反对而进行战争。所以，人民自己新设了军团军官 ＇45＇ ，这些军团军官当时是由将军们任命的。在第一次布匿战争的前夕人民规定只有他们有权宣战 ＇46＇ 。
第十八节
罗马政体中的司法权
司法权曾经赋予人民、元老院、行政官和一些法官。应该了解这一权力是如何分配的，我们从民事案件谈起。
先是由国王负责司法，接着是执政官 ＇47＇ 司法，此后又是大法官负责司法。塞尔维乌斯·图里乌斯放弃了对民事案件的审理。执政官们除了极少的案例 ＇48＇ 外，也不审理民事案件，为此，人们称之为“非常案件” ＇49＇ 。执政官们满足于任命法官和组成要进行审判的法庭，从《迪奥尼乌斯·哈利卡那斯全集》中所载 ＇50＇ 阿比乌斯·格老狄乌斯的演说知道，好像从罗马259年起，已经变成罗马人的习惯法。人们把它追溯到塞尔维乌斯·图里乌斯，这并不算久远。
每年大法官拟定一份名单或表格 ＇51＇ ，提出在他的任职年限内担任法官职务的人员。人们就从这份名单或表格中选拔足够数量的法官去审理每一案件。这和英国的做法差不多。它其所以对实行自由有利 ＇52＇ 是因为大法官所作出的判决是经当事人同意的 ＇53＇ 。今天在英国的许多讼诉中可以申请回避，这和罗马的这种做法差不多。
这些法官只认定事实 ＇54＇ ，例如一笔款是否已经还清；是否有过某种行为。但是涉及法律的事 ＇55＇ ，因为它要求一定的判断能力，所以由“百人法庭审判官”审理。
国王保留对刑事案件的审判权。执政官继承了这一权力。执政官布鲁图斯正是根据这种权力把他的子女和塔尔克维纽斯派的阴谋者处死的。这是一种超越法律界限的权力。执政官们已经拥有了军权，他们把这种权力带到市政机关的行政活动中去了，他们的做法没有正义可言。与其说是判决不如说是暴力行为。
于是产生了瓦烈利法。这项法律使得能够把执政官们的所有危害公民生命的裁定提交人民公断。按照民意，执政官再也不能宣告对一个公民处以极刑了 ＇56＇ 。
在塔尔克维纽斯派第一次阴谋复辟时，人们看到执政官布鲁图斯审判了罪犯。在第二次阴谋复辟活动中，召集了元老院和民会进行了审判 ＇57＇ 。
被称为神圣的法律，为平民设立了护民官这一官职。护民官们组成了一个机构，这个机构开头有许多主张。平民提出请求时大胆、放肆，元老院在应允时又是屈尊而容易，简直很难说二者谁的责任更大些。瓦烈利法曾准许提交人民公判，该法的所谓人民包括元老院议员、贵族和平民。平民认为，请求公决要向他们提出。不久，平民是否能审判贵族的问题出现了，它成了争论主题。争论由科利奥兰奴斯案件产生，并随着该案件的结束而告终。护民官在人民面前控告科利斯奥兰奴斯，认为他违背了瓦烈利法的精神，说他是贵族，只能由执政官审判。平民违背了同一法律的精神主张科利奥兰奴斯只能由平民审判，于是平民对此案作了审判。
十二铜表法对此作了修改。该法规定，只能由人民大会 ＇58＇ 对公民的生死问题作出决定。所以，平民团或者是与它同样性质的，按照部落划分的民会只能审判以罚金惩办的犯罪案件。处以极刑靠的是法律，以罚金惩办则只需“平民会议表决法”。
十二铜表法的规定是非常审慎的。它在平民团与元老院之间形成了一种和谐。因为二者的权限取决于处罚的轻重和犯罪的性质，因此，他们就必须共同协商。
瓦烈利法清除了罗马政府中一切和希腊英雄时代的君王们的政府有联系的法规和残余。执政官们不再有惩罚犯罪的权力了。虽然一切犯罪都是涉及公众的，但是发布把那些对公民彼此间和利害关系较大的犯罪和那些在国家与公民的关系上对国家的利害关系较大的犯罪区别开来。对前者称“私罪”，而后者则叫做“公罪”。公罪则由人民来亲自审判；对于私罪，则由一个特别委员会为每一个案件选定一个检察官进行追诉。通常由民众从行政官中或从普通老百姓中选一人担任。人们称之为审理“公罪”（谋杀罪）检察官。这在十二铜表法中有说明 ＇59＇ 。
由检察官任命主审法官，由于主审法官抽签定下其他法官，组成法庭，在主审法官的主持下进行审判 ＇60＇ 。
最好在这里也指出元老院在任命检察事宜中的参与情况，这样就能使人知道在此问题上各方权力如何得以平衡。有时候元老院挑一个独裁官来担任检察官；有时候元老院命令护民官召集人民开会来任命检察官；有时候人民委派一个行政官向元．老院就某一犯罪案例作汇报。并要求元老院任命一个检察官 ＇61＇ ，这在狄特·李维的著作中路西乌斯·斯基比欧的审判案里有记载。
罗马604年，上述这些委托有一部分变成永久性的职务。人们逐步把所有的刑事犯罪问题划分成各个不同部分，称之为永久性问题 ＇62＇ 。又新设了不同的大法官，每人分管某一类问题。授予大法官在一年内有审判与分管问题有关的犯罪的权力。之后，这些大法官去各自的行省出任总督。
在迦太基，百人元老院是由终身法官组成的 ＇63＇ 。但是，在罗马大法官是按年任命的。而法官的任期甚至还不到一年。因为，他们是为每一个案子选派的。在本章第六节中可以看到在某些政府中，这条规定是多么有利于自由。
直到格拉古兄弟当政时代，法官们都是从元老院的议员中挑选的。提贝留斯·格拉古则规定从骑士选任法官，这是一个巨大的变化，因此，护民官自夸说，只凭提出一个法律草案就割断了元老院议员等级的神经。
应该指出，尽管在同公民的自由的关系上处理不那么好，但是同政体的自由相比，三权的分配还是很好的。在罗马，人民拥有立法的绝大部分权力，还有一部分司法权和一部分行政权。这是一种很大权力，需要另一种权力来抗衡。元老院确实拥有一部分行政权和某些范围的 ＇64＇ 立法权。但是，这些还不足以与人民相抗衡。元老院必须拥有司法权。当法官从元老院的议员中挑选时，它就参与了司法。当格拉古兄弟剥夺了元老院议员的司法权时 ＇65＇ ，元老院就不能再与人民相对抗了。他们损害了政体的自由，为的是维护公民的自由，但是，结果是二者均告消亡。
它引起了无穷后患。在内乱纷争中，人民改变了政体，因为在这种情况下几乎不存在什么政体。骑士们也不再是联系人民与元老院的中间等级，政体的锁链被打断了。
当时甚至有一些特殊理由阻碍着把审判权转移给骑士。罗马政体基础的原则是骑士必须是当兵的，要当兵就要有相当的财产，以便在行为上为共和国负责。骑士们作为最有钱的人组成了罗马的骑士团。当他们的威望提高时就不再愿意服役了。马利乌斯不加选择地把什么人 ＇66＇ 都纳入军团，共和国随之走向灭亡。
另外，骑士是共和国的税收承包人。他们贪得无厌，他们在灾难上面增加灾难，在社会贫困中制造社会贫困。绝不能给这种人授予司法权，相反，他们时刻应受到法官们的监视。这里应该赞扬一番法兰西的古代法律，它规定对公务人员的不信任就应该和对敌人的不信任一样。当罗马的税收承包人拥有审判权时，就再也不存在什么道德、保安、法律、行政官和法官了。对此，狄奥都露斯·西库露斯及其著作的一些片段中有极为逼真的描写。狄奥都露斯说 ＇67＇ ，“穆蒂乌斯·斯开沃拉希望恢复古代的风俗并用自己的钱过节俭廉正的生活。因为他的前任们与当时罗马掌管司法的税收承包人勾结在一起在行省作恶多端。不过斯开沃拉给这些包税者以应得的惩罚，将那些曾把别人投入监狱的人投进监狱。”
狄奥 ＇68＇ 告诉我们，他的长官普布里乌斯·路蒂利乌斯同样被骑士们所厌恶，当他回国时说他已收受贿赂而受到指控，于是处以罚金。他很快作了财产的让与，人们这时发现了他清白无罪，因为他的财产比控告他非法占有的财产要少得多，而且提供了其财产的合法证书。他不愿意再留在这个城市与这些别有用心的人在一起。
狄奥都露斯又说 ＇69＇ ，“意大利人在西西里买了大批的奴隶来耕种他们的田地并为他们照料牲畜，但不给他们东西吃。这些不幸的奴隶们被迫手持长矛和棍棒，身穿兽皮到大路上抢劫，个头很大的狗将他们团团围住。整个行省都遭到破坏，当地人，除了在城内的东西外，不能说有属于自己的财产。无论是行省总督还是法官都不能或不愿意反对这种混乱，也不敢惩罚这些奴隶，因为这些奴隶是罗马掌管司法权的骑士们的奴隶。”然而，这正是奴隶战争的根源之一。我只想说一句话：干骑士这一行道的人惟利是图，常常要对别人提出要求，而别人对他毫无所求，他们这些人冷酷无情，使资源枯竭，使灾难加重，这些人不应该在罗马享有司法权。
第十九节
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